El gasto público es un resultado de ejecutar actividades, realizar inversiones y pagar intereses. El nivel del gasto, en particular si hay que reducirlo, no se gobierna con los números dibujados en un papel, aunque éste se constituya en ley. Hacen falta acciones físicas, tales como reducir la planta de personal y disminuir las adquisiciones e inversiones. A su vez para que esto sea posible y eficiente sin generar males mayores, estas acciones deben responder a un plan ordenado de racionalización y redimensionamiento del aparato estatal. La experiencia histórica de casos exitosos dice además que ese plan debe diseñarse y ejecutarse desde el centro del poder gubernamental y que resulta infructuoso pretender que sea cada uno de los ministros los que propongan y ejecuten medidas de racionalización. Un pedido del Presidente a sus ministros de identificar programas innecesarios o superpuestos, puede tener alguna respuesta, pero en su confección se habrán encontrado cientos de argumentos defensivos de esforzados funcionarios que quieren justificar su tarea y mantener su trabajo. Se agregará además el inevitable sentimiento de solidaridad y protección del personal dependiente. Jugará a pleno la teoría bien estudiada por Buchanan referida a las motivaciones en las decisiones de los funcionarios públicos. Salvo excepciones primará la percepción de las consecuencias directas sobre quien decide.
Esta comprobación de las motivaciones de los funcionarios públicos también juega en el sentido del crecimiento de la burocracia. Si no hay una fuerte disciplina y compulsión desde la cúpula del poder, el gasto público crece. En cada nivel administrativo se descubren nuevas necesidades y funciones que permitan incorporar a una pléyade de correligionarios, parientes, amigos o votantes. Si no hay cargos presupuestarios o si hay un decreto de congelamiento, siempre se descubre el resquicio que permite gambetear el impedimento: contratos, universidades, entes cooperadores, etc. En el caso de las provincias se suma otro factor que impulsa el crecimiento del gasto público. Debido al régimen de coparticipación federal de impuestos gran parte de los gobiernos cubren con sus propios impuestos una fracción menor de su gasto. Los gobernadores tienen el beneficio político de gastar más pero no el costo de extraerle más impuestos a sus coprovincianos. Debiera irse a un sistema de correspondencia fiscal en el que quien aumenta su gasto debe aumentar su propia recaudación impositiva. Así estarían bien alineados los premios y castigos y seguramente se reduciría el gasto provincial y mejoraría su calidad, El mismo razonamiento se aplica a los municipios.
El desborde burocrático toma más impulso cuando el gobierno es populista. El de Juan Domingo Perón entre 1946 y 1955 y el del matrimonio Kirchner entre 2003 y 2015, han sido los dos casos paradigmáticos. En el primero el gasto público saltó desde un 18% a un 24% del PBI. En el segundo desde un 30% a un 47%. Es este nivel donde estamos ahora y resulta claramente insostenible. La presión impositiva, el aumento de la deuda o la emisión de dinero son las tres formas, todas destructivas, para sostener este gasto. La recaudación extraordinaria lograda con el exitoso blanqueo, ayuda pero por una única vez. Es imperativo reducir el gasto.
Ya hubo dos leyes de “Responsabilidad Fiscal” en la Argentina: la Ley 25.152 de 1999 y la Ley 25.917 de 2004 La primera decía que la tasa real de incremento del gasto público primario no podía superar la tasa de aumento real del PBI. El déficit fiscal no debía superar un 1,9% del PBI en 1999 bajando a 0,6% en 2002. La Ley 25.917 establecía que la tasa nominal de incremento del gasto público primario de la Nación más las provincias no podía superar la tasa de aumento nominal del PBI. Ambas fueron incumplidas sin que nada les ocurriera a los gobernantes de turno. El aumento del gasto y el desborde de los límites fijados para el déficit por la ley fueron la consecuencia esperable de no haber actuado físicamente sobre el funcionamiento del Estado. Durante la vigencia de esas leyes no se redujo el personal ni se eliminaron organismos o unidades administrativas, no se aumentó la edad jubilatoria, no se tercerizó ni privatizó, y no se hicieron más eficientes las normas laborales. En esas circunstancias la única forma de reducir o siquiera mantener la proporción del gasto en el PBI hubiera sido disminuir el nivel real de los salarios y las jubilaciones. Pero este arbitrio, que efectivamente se utilizo en 2002 con la macro devaluación, no se empleo durante la aplicación de aquellas leyes y no debiera nunca utilizárselo.
En el futuro y a partir de ahora, será necesario trabajar en varios frentes, Uno, el principal, es el de una reducción del aparato burocrático estatal mediante una profunda reforma administrativa acompañada de medidas de atenuación de los efectos personales y de incentivos para la reinserción laboral en el sector privado formal. Lo que se inicie hoy recién mostrará efectos cuantificables dentro de uno o dos años. El costo fiscal de la transición es alto, y lo será más si se aplican amortiguadores sociales más amplios pero necesarios. Por ejemplo otorgar la jubilación temprana a los empleados públicos que superen una cierta edad y no puedan reinsertarse laboralmente después de un determinado plazo, Otro frente es el de la modificación de las normas laborales en el sector público para lograr mayor movilidad, menor ausentismo y mayor productividad. Un tercer frente es el de la reducción gradual de los subsidios.
La sanción de una nueva ley de responsabilidad fiscal o de congelamiento del gasto, si ocurriera, probablemente tendría un efecto político, pero será solamente óptico y virtual si no se trabaja realmente sobre el origen del gasto.
