Consejo Académico, Libertad y Progreso.
- Introducción, conclusión general y aclaraciones
Este trabajo trata de explicar el origen de las aduanas fronterizas, los diversos roles que estas instituciones cuasi-universales han desempeñado a lo largo de la historia, su uso con fines proteccionistas y los principales efectos que ellas provocan en materia económica y no económica. Se concluye que en su caracterización presente, estas instituciones van contra toda lógica económica, no siendo verdad que preservan intereses generales o el bien común de ninguna sociedad, sino que tan solo protegen a algunos intereses particulares o sectoriales en detrimento de otros intereses, tan legítimos los unos como los otros.
Estas líneas no deben leerse como una apelación utópica para que la República Argentina elimine unilateralmente su aduana y demás restricciones fronterizas sin mirar lo que se hace allende sus fronteras. Se trata, en cambio, de una apelación a la inteligencia, de un esfuerzo por esclarecer conceptos, con el fin de entender de qué estamos hablando. Y para que no nos engañemos cuando tratamos o discutimos estos temas en el mundo real, el mundo del realismo cínico o de la “realpolitik”.
- Fronteras, territorio, soberanía y economía
Las fronteras políticas de las naciones demarcan los confines geográficos hasta donde llegan el derecho y la soberanía de cada estado nacional. Desde el punto de vista de la teoría económica, vale la pena preguntarse cuáles pueden ser los alcances y significados mínimos e irrenunciables del concepto de soberanía territorial.
El ejercicio de la soberanía implica – como mínimo – la obligación de: a) Extender hasta el confín del territorio el derecho y los beneficios de las instituciones públicas y b) Proveer los bienes públicos correspondientes. Como contrapartida, implica el ejercicio del poder de policía (es decir, el monopolio del uso de la fuerza supeditada al poder civil, la que será, por lo tanto, una “fuerza civilizadora”) y la potestad de recaudar impuestos.
¿Qué se puede decir del establecimiento o erección de barreras que interfieran (o limiten) el ejercicio de derechos privados a través de las fronteras? ¿Se puede afirmar que la imposición de trabas, límites o gravámenes al desplazamiento de personas y/o al comercio o movimiento internacional de bienes, servicios y capitales forma parte del núcleo esencial del ejercicio de la soberanía territorial? ¿Se puede afirmar que sin el establecimiento de estas trabas no hay Estado ni ejercicio de la soberanía?
Si la respuesta a estas preguntas fuera negativa (como creo que lo es), los desplazamientos transfronterizos de personas, mercaderías, servicios y capitales podrían no tener más barreras que las que se derivan de las distancias, de las diferencias idiomáticas y/o culturales existentes entre distintas sociedades y – tal vez – de la diversidad de expresiones o unidades monetarias que todavía se utilizan en el mundo.
Si así fuera, comprar, vender o desplazarse entre – por ejemplo – Colón (Argentina) y Paysandú (R.O. del Uruguay) no debería ser económicamente distinto que hacerlo entre Colón y Concordia dentro de la Argentina.
Consta sin embargo que no es así. Y no lo es porque en los puertos, aeropuertos y demás puestos fronterizos de casi todos los países del mundo funcionan unas instituciones llamadas “aduanas”, a las que mucha gente erróneamente asocia con la soberanía.
- Aduanas fronterizas: De recaudadoras de impuestos a fuentes de proteccionismo
Las “aduanas” fronterizas nacieron en tiempos lejanos, y si bien no es fácil conocer o precisar todos los motivos por los que se establecieron en cada territorio soberano, durante siglos cumplieron principalmente el rol de proveer de recursos al erario público o al príncipe local. Junto con los arrendamientos y/o gravámenes a la propiedad de la tierra, los ingresos aduaneros fueron, hasta bien entrado el siglo XIX, las principales fuentes de recursos fiscales. En honor a la verdad, hay que decir que gravando en forma moderada, no prohibitiva, el comercio transfronterizo, las aduanas cumplieron eficazmente el rol para el cual fueron creadas, sin para nada vulnerar el ejercicio razonable del poder soberano en el territorio nacional, ni distorsionar las economías.
Con el transcurso del tiempo y a medida que se fueron introduciendo conceptos y técnicas tributarias perfeccionadas y/o más eficaces (como los impuestos a las ganancias, al valor agregado, a los consumos y a otras formas de riqueza), los tributos aduaneros fueron perdiendo significación. Así, habiendo perdido su rol y justificación original, se podría haber esperado una gradual desaparición de las aduanas.
Muy por el contrario, las aduanas parecen haber echado profundas raíces en las fronteras de cada estado-nación. Es claramente visible que ellas sufrieron un proceso de “colonización” por parte de intereses particulares dentro de cada país, los que, escudándose en la supuesta defensa de intereses “nacionales”, las convirtieron en poderosos instrumentos de “proteccionismo” y discriminación sectorial, reasignación de recursos y redistribución del ingresos. Las aduanas pasaron así de ser instituciones de carácter netamente recaudador a otras de carácter proteccionista y discriminador. En este carácter han invadido legítimos derechos privados y han vulnerado los límites de un ejercicio razonable del poder soberano y – como si lo anterior no fuera suficiente – le han quitado racionalidad al comercio internacional.
- El poder distorsionador de las políticas aduaneras
A través de todas sus formas (desde los aranceles y demás barreras a la importación, hasta la devolución de los impuestos y el subsidio a las exportaciones, pasando por los derechos o retenciones a las exportaciones), las políticas aduaneras alteran radicalmente los precios relativos y, por lo tanto, los incentivos que guían la inversión, la asignación de recursos, los precios y la distribución del ingreso. Pequeñas diferencias en los aranceles o retenciones que determinan el precio interno de un producto y los aranceles o retenciones que determinan los precios de sus insumos, se traducen en significativas diferencias en la protección efectiva que reciben los valores agregados en las distintas etapas de la producción. Ello explica la existencia y el accionar de fuertes “lobbies” sobre los órganos del Estado que tienen la atribución de fijar aranceles, retenciones y otras políticas aduaneras.
Pero además de sus efectos económicos, el proteccionismo anti-importador y las políticas de incentivo o desincentivo a las exportaciones, han mostrado ser una idea-fuerza increíblemente peligrosa en su poder de distorsionar mentes. Únicamente la existencia de aduanas proteccionistas justifica el obsesivo empeño que se pone en discriminar las transacciones comerciales “internas” de las “externas”, y – dentro de esta última – entre “importaciones” y “exportaciones”. Estas categorías – artificiales desde la lógica económica – se han enquistado en la imaginería popular y han provocado increíbles distorsiones mentales. Al ciudadano de Buenos Aires – por ejemplo – no le molesta comprar caramelos jujeños ni se excita con la venta de manufacturas propias a los mendocinos, en cambio a las “importaciones” de origen asiático les dice “chucherías” y está convencido que en cualquier “exportación” (o sea, en cada venta fuera de nuestras fronteras) va la soberanía nacional.
Otra prueba de este poder es que, pareciéndole a la mayoría de la gente razonable y natural que se hayan abolido y que hayan desaparecido las aduanas “interiores”, se acepta mansamente, en cambio, la subsistencia de las “internacionales”. Más aún, en muchas de las “regiones” o grupos de países (la UE, el Nafta, Mercosur) en los que se están “borrando” sus aduanas intra-zona (es decir, las que se interponen entre los países de cada región), se refuerzan las que interfieren entre el bloque y el resto del mundo.
Es también llamativo hasta donde se llega para justificar el proteccionismo. Hace algunos años la institución que en la Argentina nuclea a la industria automotriz publicó un aviso que decía más o menos así: “Solo 16 países en el mundo tienen industria automotriz terminal. En todos ellos esta actividad recibe un tratamiento aduanero especial”. Cabe preguntarse ¿Porque tantos más países (digamos, 180) han elegido no proteger, ni subsidiar a esa industria? ¿Será porque solo 16 países son inteligentes y los otros 180 son tontos? ¿O será porque en nada menos que 180 países se ha comprendido que no son los países los que “tienen” esa industria, sino sus dueños o sus accionistas?
Otra distorsión resultante del proteccionismo es la exaltación de toda actividad exportadora. Es claro que esto tiene explicación: La existencia extendida de altos aranceles de importación en las aduanas, al elevar considerablemente los precios locales de los muchos productos protegidos, aumenta los costos y daña la capacidad de competir en el exterior o contra productos importados de muchos otros sectores. Así, fuera de productos con una gran ventaja competitiva natural, lograr competir en el mundo y/o vender algo al exterior sin algún tipo de subsidio puede devenir en “misión imposible”. Este fue el caso de la Argentina (y de muchos otros países) luego de la Segunda Guerra Mundial y la distorsión mental llega a tal extremo que en vez de atacar el problema en su raíz (eliminando o atenuando el proteccionismo), se declara “héroes” a los exportadores, ofreciéndoseles una variada gama de incentivos fiscales y crediticios.
También para exaltar a las exportaciones se recurre al uso demagógico de la expresión “restricción externa” o faltante de divisas. Faltan divisas cuando los gobiernos, con el fin de favorecer a ciertos sectores, fuerzan hacia abajo los tipos de cambio entre la moneda local y las extranjeras. Entonces, en vez de exponer con claridad la raíz de “la restricción externa”, se la usa como excusa para subsidiar ciertas exportaciones.
Como además se agregó la idea de que exportar bienes con valor agregado industrial es mejor que hacerlo con bienes cuyo valor se agrega en el campo o en la minería, se llegó al engendro de la Argentina en la cual las exportaciones agropecuarias son adicionalmente discriminadas y gravadas en favor de las industriales.
Estos pocos ejemplos muestran cuan eficaces han sido las ideas proteccionistas para introducir confusión y ocultar costos y beneficios privados detrás de la falsa fachada de “interés nacional”. No debe sorprender ver a muchas personas de los más variados niveles económicos y sociales tomar partido por ideas proteccionistas, pese a ser perjudicadas por ellas.
- La maximización del ingreso
La maximización del ingreso agregado de una sociedad se logra empleando el trabajo, el capital y los recursos naturales disponibles de la manera más eficiente que sea posible, sin que tenga la más mínima importancia el domicilio, nacionalidad o el lugar de residencia de los eventuales compradores de la producción resultante. Si esta producción, para citar un ejemplo extremo, fuese vendida íntegramente a personas “fronteras afueras”, estaríamos frente a una economía con muchas “exportaciones” (hasta el 100% en relación al producto o ingreso total) y un volumen similar de “importaciones”.
Si toda la producción nacional – para citar el extremo opuesto – fuera vendida o comprada dentro de las fronteras nacionales, no habría ni una “expo”, ni una “impo”, pero el nivel de bienestar (mucho o poco, alto o bajo) sería exactamente igual al del primer ejemplo. Esto suponiendo, obviamente, que la producción nacional se vende en el mercado interno no por la existencia de barreras aduaneras que encarezcan artificialmente las importaciones, impidiéndolas o alejándolas, sino porque se ofrece a precios realmente competitivos aún en condiciones de aduana “abierta”. Aduana “abierta” es el único contexto institucional que garantiza el uso eficiente de los recursos disponibles.
Difícilmente se hallen en la realidad los extremos citados arriba a modo de ejemplo. Lo más probable es que una parte de la producción generada en un territorio de aduana “abierta” se venda genuina o competitivamente dentro de las fronteras políticas de ese estado, en tanto que otra parte encontrará compradores “fronteras afuera”. Como ambos flujos supondrían idéntico valor o significado económico, nadie estaría muy preocupado (más allá de una mera clasificación estadística) por distinguir una “exportación” de algo que no lo sea. Para comprenderlo con total claridad no hay más que pensar en la economía del mundo si no tuviera fronteras políticas. En ese mundo, las categorías “impo” y “expo” carecerían por completo de significación.
- Distorsiones contagiantes: Proteccionismo y contraproteccionismo
¿Qué ocurre – y que hacer – en un país cuando otros países hacen proteccionismo? Muchas personas que condenan conceptualmente el proteccionismo como idea, no vacilan en recomendarlo como medida de represalia frente a su uso en otras naciones o regiones.
En una versión extrema, si todos los demás países prohibieran sus “importaciones”, el bienestar de los argentinos bajaría – y el ingreso se redistribuiría en contra de los sectores exportadores – tanto como si nosotros mismos hubiéramos prohibido nuestras “importaciones”. Porque al no poder vender nada “fronteras afuera” tampoco podríamos comprar nada “off-shore”.
Entonces la asignación de los recursos productivos propios debería acomodarse en un 100% al mercado interno. Habría una pérdida de bienestar porque la asignación de los recursos disponibles se hace menos eficiente y habría redistribución porque bajarían los precios y la rentabilidad en los sectores que antes producían para “exportar” y habría un súbito encarecimiento de todo aquello que se hubiere estado “importando”.
La realidad es, ciertamente, más matizada. El proteccionismo americano, japonés, europeo, chileno o brasileño no es total, sino parcial. Dentro de cada una de esas naciones, tanto como en la Argentina, algunos sectores tienen convencidos a los políticos y a la opinión pública – con argumentos más o menos engañosos – que vale la pena darles cierta protección o subsidios, incluso a veces para exportar. Estas medidas perjudican a los sectores argentinos que potencialmente podrían abastecer a dichos mercados protegidos.
Pregunta: ¿Ganamos “retaliando”, o sea, adoptando medidas proteccionistas en represalia? Dirán que sí, naturalmente, quienes se sienten hoy perjudicados por el proteccionismo extranjero. Dirán que no, también naturalmente, quienes como resultado de la represalia tengan que pagar más caras sus compras en el exterior. La realidad es que un país del tamaño relativo de la Argentina en el concierto mundial difícilmente tenga mucho para ganar aplicando represalias.
Un caso patológico de contagio colectivo es de la “devolución de impuestos a las exportaciones”. Es curioso que quienes más exaltan el mito de la superioridad de las “exportaciones” no estén dispuestos a extenderle el mismo mérito a los impuestos, ya que este engendro suele justificarse con la frase de que “no es posible que exportemos nuestros impuestos”. ¡Nadie ha explicado porque es bueno exportar autos y no impuestos…!
Los impuestos, sin embargo, no son más que el precio de un insumo de la producción – tan indispensable como otros – que se llama “seguridad física y jurídica de la sociedad” y no hay razón para suponer que para producir los bienes que se venderán fronteras afuera hace falta menos seguridad física y jurídica que para producir aquellas cosas que se venderán fronteras adentro.
Algún día, sin embargo, los políticos de algún país rico decidieron subsidiarle el costo de este insumo a los clientes “off-shore” de sus sectores exportadores, con cargo a los consumidores locales, naturalmente, que son quienes siempre pagan los costos del proteccionismo. Con la velocidad de la luz, la idea se extendió y fue copiada alrededor del globo. Si se trata de un engendro difícilmente justificable en cualquier parte del mundo, ¿qué decir de su extensión a países con altos índices de evasión tributaria, en los que se devuelven conceptos que jamás fueron pagados?
Ahora – similarmente a lo que ocurrió con las aduanas – a menos que los casi doscientos soberanos del mundo se pongan de acuerdo para actuar al unísono, no habrá manera de liquidar la idea de que las exportaciones deben ser exentas de impuestos.
- Conclusiones
- No hay medidas aduaneras en beneficio “del país”. Siempre hay un sector o bolsillo que recibe un beneficio y alguien que lo paga.
- Las redistribuciones de ingresos resultantes del proteccionismo no son “sociales” (en el sentido de que gravan a los ricos para beneficiar a los pobres o excluidos). Se trata de redistribuciones típicamente sectoriales, que benefician a algunos capitalistas y a algunos asalariados, a costa de otros capitalistas y asalariados.
- No es conveniente armar contextos de “aduana cerrada” en los que más tarde, para evitar la extinción de los “exportadores”, ellos deban ser declarados “héroes nacionales” y recibir premios y subsidios.
- Una vez “abierta” la aduana, no hay que dejarse llevar por el mito que es “mejor” exportar que vender en el mercado interno. Primero, porque si este último no está protegido, para vender “adentro” hay que ser tan eficiente como para vender “afuera”. Segundo, porque el “prestigio” de exportar puede ser un buen argumento del productor local para hacerse de un privilegio pagadero por algunos argentinos y que, tarde o temprano, disfrutarán sus clientes externos.
- No hay que dejarse llevar por los argumentos de “es malo, pero hay que hacerlo por represalia” o, peor aún, “hay que hacerlo porque todo el mundo lo hace”, sin analizar finamente quién ganará y quien perderá con lo que se propone.
