Por Luis Lafosse*, publicado originalmente en Medium.
Uno de los pilares de la calidad de vida de las ciudades australianas reside en el funcionamiento de los municipios. Comentábamos acá que otro de ellos es la manera en la que funciona el sistema de planificación y gestión estratégica de corto y mediano plazo.
Australia es un país muy federal con gran autonomía de sus provincias. Cada una de ellas legisla la manera en que sus municipios son gobernados y administrados. Voy a contar hoy sobre las características de los gobiernos locales australianos. Por mi experiencia me referiré más en detalle a los municipios del Estado de Australia del Sur pero las similitudes con el resto de la nación son muchas.
La mayor parte de la población australiana se concentra en ciudades, por lo general, costeras. Sus poblaciones oscilan entre, más de 4 millones (Melbourne, Sydney), 2 millones (Brisbane), menos de 2 millones (Perth, Adelaide) y otras menores a un millón (Canberra, Hobart, por nombrar algunas). Salvo en el caso de Brisbane, todas esas ciudades están subdivididas en pequeños Councils (municipios) que tratan y gestionan los asuntos locales. La ciudad de Adelaida con una población de 1.3 millones se organiza a través de 18 municipios metropolitanos con una población que oscila entre 10000 y 200000 residentes cada uno.
Los servicios que un council presta son similares a los de cualquier otro en el mundo. Quizás sea más claro destacar qué servicios no están incluidos: salud (solo existen servicios de vacunación o prevención), educación (solo entrenamiento y capacitación informal), seguridad (aunque los municipios sí gestionan el tránsito y el cumplimiento de contravenciones menores) y transporte público. Todos esos servicios mencionados arriba son prestados íntegramente por el gobierno del Estado (provincial), y en ocasiones en colaboración con los municipios. Un servicio municipal que se destaca por su excelencia con un gran arraigo en la comunidad son las bibliotecas públicas. Esto lo menciono porque no es un servicio que haya visto prestarse como lo hace Australia. Algún día escribiré sobre ésto y sobre cómo las bibliotecas se adaptan y se posicionan en la sociedad digital y del conocimiento.
Roles de los Councils
El gobierno de los councils es democrático. Para su funcionamiento cuenta con un rol político y otro de gestión. Es necesario distinguirlos porque es la gran diferencia con antecedentes que conozco de otros países.
Por Rol Político se entiende a la detección, gestión y mediación de las ideas, intereses y conflictos presentes en la comunidad: median en la política local. Los councils cuentan con una cámara de concejales y están organizados de manera tal que la totalidad de la comunidad está geográficamente representada en el Concejo.
El Rol de Gestión es el de llevar a cabo las iniciativas aprobadas por el council, prestar los servicios de acuerdo a estándares de calidad, llevar adelante nuevas iniciativas siempre bregando por el desarrollo de la ciudad, el interés de la comunidad y sobre todo el interés público.
Cámara de Concejales
Explicados estas dos funciones pasemos a contar como se administran los municipios. La cámara (chamber) de concejales está integrada por representantes elegidos democráticamente cada cuatro años por voto optativo de los residentes. Cada cuatro años la cámara se renueva en su totalidad. Cada concejal representa aproximadamente unos 6000 residentes y son elegidos proporcionalmente en los diferentes suburbios de la ciudad. Es decir la ciudad está representada geográficamente en su totalidad. En el estado de Australia del Sur los concejales no pueden representar a un partido político. Solo representan a sus vecinos. Eso indistintamente de su ideología política personal. Pero en su campaña y material promocional no puede aparecer la identificación con partidos políticos.
La cámara es presidida por el intendente (mayor). Los candidatos a intendente se postulan para el cargo y son elegidos junto con los concejales. Como ya dijimos, el rol de la cámara es totalmente político y no se involucra en ningún tipo de gestión. Ni el intendente ni los concejales manejan dinero. La cámara representa a los residentes y contribuyentes, propone, considera y aprueba las distintas políticas, programas, obras, presupuestos, aumento de impuestos (rates), rendiciones de cuentas, etc, pero no tiene rol ejecutivo alguno. El rol del concejal es intervenir en la actividad política local. Los concejales perciben una remuneración acorde a su dedicación que es parcial. La mayoría tiene su trabajo privado. Muchas veces los concejos sirven como “escuelas de dirigentes” para quienes aspiran a una carrera política. La cámara del concejo tiene un solo secretario para el intendente y todos los concejales. Para sus tareas administrativas los asiste personal municipal.
Administradores del Concejo
Las decisiones emanadas de la Cámara del Concejo son gestionadas por una planta técnico-administrativa profesional. Comienza con un CEO (Oficial Jefe Ejecutivo) que es un jefe de gabinete que tiene la responsabilidad total por la gestión del municipio en cumplimiento de las leyes vigentes. El CEO es quien formalmente se comunica con el Intendente y la Cámara. Los CEOs de los municipios son seleccionados por un panel de concejales a través de concursos públicos nacionales y tienen un contrato fijo, renovable por tiempo indeterminado.
El CEO es responsable de la administración general del municipio y decide su organización, estructura, planificación y gestión de tareas. Su desempeño es evaluado anualmente por los concejales. Para asistirse en su trabajo se rodea de un grupo de gerentes generales (entre tres y cinco) que a su vez designan otro número de gerentes. La planta de personal en trazos generales se organiza verticalmente a través de un escalafón: CEO, gerentes generales, gerentes, especialistas y oficial administrativo-operario. Hasta el nivel gerentes tienen contratos por tiempo determinado. El resto del personal tiene puestos permanentes, contratos fijos o a veces empleo casual. Permanante no significa estabilidad para siempre. Las contrataciones se pueden dar por finalizadas por bajo desempeño o una restructuración pero siempre basadas en una razón fundada. Pero por lo general los contratos se terminan porque un empleado consigue otro trabajo. La movilidad de empleo en Australia es muy alta y cualquier organización pública o privada compite por reclutar o retener talento.
Como comentario más de color, en Australia no existe el aguinaldo. El trabajador cuenta con 20 días vacaciones por año que se suman a los 10 feriados anuales. Existe sí, un derecho a vacaciones extra por Largo periodo de servicios (Long Service Leave) que se acumula a lo largo de ocho años y que oscila entre tres y seis meses dependiendo de lo acumulado. A grandes rasgos un municipio emplea una persona cada 200 residentes.
Cómo se prestan los servicios
Hablamos más arriba de los servicios que el municipio presta. Es importante cómo esa prestación se estructura para eficientizar los recursos.
El personal del municipio se emplea mayoritariamente en las actividades llamadas business as usual, es decir actividades que el municipio presta cotidianamente y que ameritan el trabajo diario full-time de una persona. Por lo general son tareas de mantenimiento, administrativas, de gestión de proyectos, servicios internos a otras áreas, etc. Todos los servicios o prestaciones que son excepcionales o esporádicos son en general tercerizados. Por ejemplo, un municipio planta arboles y los mantiene, pero para el diseño y construcción de un espacio verde contrata un estudio y empresa constructora externa. De esta manera el municipio se ahorra el gasto de tener un paisajista in-house que no tendría demanda de trabajo cotidiano. A su vez el municipio se beneficia de la contratación de un estudio especializado en el tema que le permite acceder a las mejores prácticas de diseño en el rubro. De la misma manera una empresa constructora especializada en parques realiza la obra. Aún el servicio de pavimentación, que es recurrente, en general se terceriza para acceder a las mejores prácticas y tecnologías disponibles y evitar así que el municipio disponga de maquinaria que cuenta con un riesgo de quedar obsoleta cuando su costo no ha sido aún amortizado. Cada prestación de servicios se analiza en función de su costo-beneficio, pero la razón predominante es la de evitar que el municipio tenga costos de personal y tecnología que no utiliza intensivamente. Un aspecto interesante es cómo el funcionamiento del municipio estimula la creación de toda una serie de servicios privados de los que se sirven. Servicios de tecnologías de la información, planificación, diseño, limpieza, abogados, consultorías, encuestas de satisfacción, entre otros.
Los servicios que el municipio presta son aprobados por el Concejo. Esto significa que el servicio cuenta con una Declaración que incluye: definición sobre qué prestación brinda ese servicio, cómo se va a financiar, qué recursos se asignarán y cómo se va a medir su resultado. Por lo general no hay sistema de aseguramiento de la calidad pero si un service standard cuya performance se mide.
Un ejemplo particular es el de la gestión de residuos. Algunos municipios suelen tercerizar la recolección y tratamiento de residuos. Lo hacen a una corporación integrada por varios municipios que se asocian para ahorrar recursos, alcanzar escala en la producción de basura y recuperar materiales para su comercialización. Ésto amortigua los costos de recolección y manejo más sustentable.
Otro ejemplo es el de reciclado de agua de alcantarillas. El agua es un recurso escaso en Australia. Muchos municipios tienen políticas especiales para la recuperación tratamiento y comercialización de agua de lluvia. El agua se captura a través de los drenajes y entubados, se depura y se inyecta en la napa. Ese agua es usada para riego o mantenimiento de campos de deportes y se comercializa a terceros.
Los recursos de los municipios
Casi la totalidad de los recursos municipales provienen de las rates (impuesto inmobiliario residencial, comercial y rural) que pagan los residentes. En adición otro ingreso complementario son las contribuciones y tasas que se perciben por casi todos los servicios administrativos (aprobación de planos, registro de mascotas, etc). Otro ingreso es por percepción de multas y contravenciones.
A su vez los municipios son receptores de fondos federales o provinciales. Una línea de ellos son los fondos de programas para infraestructura básica. La otra son programas de subsidios para programas específicos por los que los municipios compiten. Muchas veces estos fondos financian un 50% del proyecto. Es decir, por cada dólar que se solicita, el municipio contribuye con otro.
Finalmente, un recurso indirecto con que cuentan los municipios son las obras que se logran a partir de acuerdos con desarrolladores urbanos. Muchos desarrollos urbanos se construyen en tierras municipales y, dependiendo del acuerdo, el desarrollador privado construye la totalidad de la infraestructura necesaria. Es decir, veredas, pavimento, alumbrado electricidad, cloacas, etc. Estos acuerdos muchas veces se extienden a infraestructura social como por ejemplo un parque o un campo de deportes lindero al desarrollo urbano.
El Campeonato Nacional de Municipios
En Australia hay un Campeonato de Municipios, el Local Government Challenge (LGC). Cada año en marzo se celebra una competencia provincial cuyo ganador va a competir en el nacional.
El LGC es una competencia de un día entero en el que equipos de todos los municipios tienen que resolver una serie de problemas que se les plantean: un conflicto entre municipio y vecinos, un plan de emergencia, una estrategia para promover el desarrollo económico de la ciudad, el diseño de una misión para generar inversiones, la reforma de un centro comunitario para prestar mejores servicios, un debate sobre un tema particular, son solo algunos ejemplos de típicas actividades. Son todas situaciones que tienen diferente tiempo de resolución, que muchas veces se superponen y que obligan a priorizar y resolver en el breve tiempo disponible. Los equipos de los municipios se entrenan durante meses. Algunos municipios compiten con fiereza, otros lo asumen como un programa de entrenamiento y desarrollo para su personal. Muchas veces se identifican líderes futuros. Todo se realiza con el característico clima de buen humor australiano. Los equipos tienen que presentarse con una performance atractiva, cada uno tiene nombres graciosos e indumentaria especial. El campeonato se realiza en un espacio amplio y a cada equipo se le asigna un box donde llevan todo el equipamiento necesario. Todo termina con una celebración. Unos meses después se realiza una cena donde se entregan premios a los ganadores. En la misma ocasión se otorgan los premios a las mejores prácticas en distintos rubros. El evento lo organiza Local Government Professionals, una ONG nacional dedicada al desarrollo de los gobiernos locales.
Aquí encontramos otra característica que fortalece los gobiernos locales: las instituciones que los apoyan. Las Local Government Associations de cada provincia, el Local Government Professionals, Planning Institute of Australia, todas las instituciones de apoyo al sector público o asociaciones profesionales específicas que tejen una red de trabajo y de apoyo fundamental para el funcionamiento del sector público. Estas organizaciones planifican anualmente capacitaciones, congresos, seminarios y otras instancias de formación y networking.
Fusiones de municipios
No son frecuentes, pero otro aspecto distintivo de los municipios son sus fusiones. En algunas ocasiones se detecta que un municipio no tiene una estructura de recursos e ingresos que le permita sostenerse en el tiempo. Como solución se implementa el amalgamiento de dos o más municipios para asegurar la viabilidad y sustentabilidad futura. Si bien tiene impactos políticos, esa decisión es responsabilidad de los gobiernos provinciales. Pero tiene tres pilares sobre los que se sustenta. El primero es que las razones para la fusión son fundadas y basadas en evidencia. El segundo se asocia a la identidad cultural de la ciudad. Muchas veces los residentes resisten estas medidas por afectar la pertenencia cultural histórica a una ciudad que se puede ver afectada. En el caso de Australia, la unidad de pertenencia son los suburbios. Con frecuencia es normal no saber a qué municipio se pertenece pero sí se sabe exactamente el suburbio y código postal en el que vive. Los municipios tienen un rol meramente administrativo. Es por eso que mientras el suburbio no se vea impactado negativamente la decisión se asimila más naturalmente. El tercero son los impuestos. La mayoría de las discusiones se minimizan cuando se les comunica a los vecinos cuánto aumentarían sus impuestos si el municipio no alcanza un equilibrio financiero.
Conclusión
Como hemos visto, gran parte del funcionamiento de un municipio es similar al de otros países. La diferencia de los municipios australianos reside en una serie de aspectos sobresalientes a saber:
– la separación entre la política local y su gestión técnico-administrativa
– el enfoque administrativo basado en servicios básicos. Dada la calidad institucional de Australia y el alto nivel en desarrollo humano, la sola administración eficiente del municipio y la ciudad conlleva al desarrollo armónico. Es decir, un porcentaje pequeño de las actividades de un municipio son orientadas a programas de desarrollo de la ciudad.
– la planificación de corto y largo plazo articuladas y ensambladas como ya describimos acá
– la disponibilidad de recursos propios que lo autonomiza de estamentos más altos del estado
Estos cinco engranajes, precisamente ensamblados y aceitados construyen la calidad de vida diaria de los australianos. Es muy difícil condensar un este breve espacio el funcionamiento de una institución como el municipio cuyo marco legal es la ley de gobiernos locales que tiene aproximadamente 400 páginas. He intentado combinar un poco de marco legal y experiencia personal básica para ilustrar esta organización tan arraigada en las comunidades.
Fuente:
– South Australia Local Government Act 1999
* El autor es trabaja en gobierno local en Australia y es miembro del Board de la Australian Institute of Urban Studies — South Australia
