Fundación Libertad y Progreso,
Coordinador Lic. Santiago Afonso
El sistema previsional argentino (SIPA) ha sido una de las principales fuentes del desequilibrio fiscal que desestabiliza nuestra economía. Es nuestro propósito ofrecer un diagnóstico de los principales problemas y plantear propuestas que den soluciones permanentes de forma sostenible en cuanto a su impacto económico, social e implicancias legales.
La situación deficitaria del sistema previsional ya era un problema crónico cuando se decidió instrumentar el régimen jubilatorio por capitalización en 1995. Aquella transformación fundamental exigió derivar impuestos hacia el pago de jubilaciones y pensiones ya otorgadas, ya que la mayor parte de los aportantes activos optaron por pasar a la capitalización. Este esfuerzo fiscal iría reduciéndose a medida que la masa de beneficiarios existentes fuera disminuyendo en el tiempo. No obstante, habiendo transcurrido más de 10 años desde la creación del sistema, el gobierno de la señora de Kirchner impulsó su finalización perdiéndose la oportunidad de resolver el problema.
El sistema actual de reparto presenta un excesivo nivel de gasto en comparación del que sería esperable para el nivel de desarrollo y envejecimiento de la población del país.
Creemos que es necesario poner el foco en el nivel de gasto para centrar la discusión en el verdadero problema del sistema y evitar llamados a cerrar el déficit vía mayores impuestos, para lo que no hay absolutamente ningún espacio. Además, la discusión sobre el déficit no debe empantanarse en cuestiones secundarias y cuestionables como, por ejemplo, las asignaciones específicas que recibe el sistema (del estilo de «el sistema no está en déficit porque se financia con el impuesto al cheque»), o si corresponde restar los ingresos destinados a las asignaciones familiares y seguro de desempleo, etc. Las polémicas contables desvían la atención de lo sustantivo, que es que se gasta demasiado en jubilaciones y pensiones, sin que eso redunde en un mejor nivel de vida para quienes reciben los haberes previsionales.
Gráfico 1. Gasto en edad avanzada vs tasa de dependencia de la tercera edad. Año 2018.
Muchos factores han contribuido a aumentar el nivel real de gasto por parte del SIPA que administra ANSES y los otros regímenes nacionales (de fuerzas armadas y de seguridad). El de mayor importancia ha sido el resultado de las moratorias que hicieron posible jubilarse a personas que no habían realizado todos o ninguno de los aportes requeridos. Además, hay una enorme proliferación de mecanismos por los cuales se otorgan beneficios mejores que los que corresponderían bajo el sistema general. Frecuentemente [SA1] el Ejecutivo y el Congreso instauran beneficios para sectores específicos en función de su capacidad de lobby, o por razones políticas, pero no asigna recursos de rentas generales para ese propósito, por lo que saldrán del aporte del conjunto. En los últimos dos años tuvimos, entre otros: la creación de varios regímenes diferenciales y la ampliación de los regímenes especiales, como los de judiciales e investigadores científicos, la jubilación anticipada, los requerimientos reducidos para madres y nuevas formas del monotributo que facilitan el acceso a beneficios. Otros ejemplos son las flexibilizaciones en los requerimientos de acceso, los regímenes diferenciales y especiales, el monotributo, monotributo social, régimen de trabajadores domésticos, las moratorias, beneficios como los de la Zona Austral (+40% por vivir en la Patagonia), haberes mínimos mayores para algunos sindicatos con poder, fuerzas armadas y de seguridad, y otros. En ocasiones además de cambiarse los requerimientos se otorgan mayores beneficios que los del régimen general (p.ej. en los regímenes especiales y especiales, haberes mínimos más elevados para ciertos sectores). También hay generación de beneficios extraordinarios a un gran número de personas en múltiples dimensiones por fallos judiciales que generan derechos muy en exceso de lo aportado.
Los casos completamente regulares son sólo una parte del total, pero el nivel real de estos gastos ha dependido del factor de ajuste que intenta compensar la inflación. El gráfico muestra estas alteraciones en los últimos años.
Gráfico 2. Índice de movilidad real.
Todos los parámetros del sistema están fuera de equilibrio. Las reglas excesivamente amplias y flexibles para el otorgamiento de pensiones por fallecimiento generan uno de los mayores gastos del mundo por este concepto. Los criterios para el acceso son mucho menos restrictivos que en otros países, y más generosos los beneficios. En el caso de los trabajadores activos, las pensiones pueden durar por varias décadas. Además, los beneficiarios pueden acumular múltiples pensiones.
En el mismo sentido, el sistema ofrece a los trabajadores que excedan el mínimo de años de aportes requerido, altas tasas de reemplazo. Y hay distintos sesgos al alza en el cálculo del haber inicial, como tomar los últimos 10 años de la carrera laboral (que suelen ser los mejores), o tomar índices de actualización de las remuneraciones pasadas que superan largamente a la inflación y los salarios registrados en promedio).
Producto de las sucesivas reformas descoordinadas, el sistema se ha vuelto un «caótico complejo de parches acumulativos». Hay múltiples mecanismos para introducir la solidaridad requerida por la Constitución en el sistema y/o para asegurar un piso de ingresos. El cálculo del haber inicial es no lineal por efecto de la existencia de la prestación básica universal, sobre la que se aplica una garantía de haber mínimo. En algunos casos con aportes completos se aplica una segunda garantía de haber mínimo (el 82% del salario mínimo vital y móvil). También existe la pensión universal para el adulto mayor y la prestación anticipada por desempleo. Luego se cobran impuestos progresivos (aportes y ganancias) sobre las jubilaciones. Además de eso, hay haberes máximos. Para asegurar el piso de ingresos, además, está el requerimiento mínimo de contar con 30 años de aportes, que después es flexibilizado de hecho por numerosos mecanismos (de los cuales mencionamos sólo algunos). Esto se repite en prácticamente todos los aspectos de ingresos y gastos del sistema.
Las moratorias
El dictado de moratorias fue el factor más importante para incrementar el nivel de gasto, explicando quizás (muy tentativamente) un tercio de su aumento. Las moratorias se han repetido en el sistema desde la década de 1960, pero nunca fueron de la magnitud de las ocurridas en los años 2010-2015
Un importante número de los jubilados por moratorias cuenta con historiales de aportes considerables, 15 años o más sobre el período de 23 años relevado por las estadísticas. El ~13% de las altas por moratoria hubiera llegado al requerimiento de 30 años de aportes, de sostener esa densidad a lo largo de su vida laboral. Aquí hay (entre otros) casos de personas que genuinamente perdieron la documentación de los aportes de años previos 1994 y entraron a la moratoria para salvar esa deficiencia. El 55% exhibe una muy baja densidad de aportes (entre cero y 4 años de aportes en el período de 23 años cubierto por los datos) y el 32% una densidad intermedia, pudiendo acceder a la prestación por edad avanzada de sostener esa densidad de aportes a lo largo de su vida laboral.
En el mismo sentido, el 12,3% de los beneficios de la moratoria están por sobre el haber mínimo, y el 8,5% con niveles elevados. Esto es notable, pues sumar años de moratoria destruye el promedio ponderado de remuneraciones que se emplea para calcular el haber inicial, por lo que esto es indicativo de personas con relativamente altos ingresos que completaron algunos pocos años faltantes de esta forma. En un contrafactual en que se mantienen todas las políticas previsionales populistas del kirchnerismo excepto las subas del haber mínimo real, estas proporciones de beneficiarios de la moratoria por sobre el haber mínimo hubieran sido mayores. Además, entre los beneficiarios de la moratoria que cobran la mínima hay una enorme dispersión en el nivel de subsidio que recibieron.
Estos datos ilustran que el requerimiento de 30 años de aportes es un absurdo del diseño del sistema actual — no hay ningún motivo para introducir esa no linealidad en el beneficio que pone en riesgo a muchos cotizantes de perder décadas de aportes hechos al Estado.
Es difícil computar el impacto fiscal de las moratorias de los últimos 20 años. Varios de sus beneficiados hubieran accedido posteriormente a otros beneficios, como la prestación por edad avanzada, o hubieran comprado aportes por los mecanismos permanentes y regulares de AFIP, o por las moratorias impositivas generales que se aprueban cada tanto (como las de 2020, 2021 y la que ahora se discute en el Congreso). En estos casos el gasto de la moratoria fue una transferencia (stock) en el pasado con limitado impacto sobre los flujos, por el adelantamiento del beneficio. En otros casos, la expectativa de moratorias futuras probablemente los haya desincentivado a adquirir años de aportes (antes de llegar a la edad de retiro) por algunas de las vías fuertemente subsidiadas que existen, como el monotributo, por lo que no todo el gasto registrado como «moratoria» en las bases de gasto público le sería atribuible. Similarmente, buena parte del costo generado por las moratorias tiene que ver con reglas para el otorgamiento de pensiones excesivamente generosas, que no se origina en el recibir una moratoria sino en las excesivamente generosas reglas de pensionamiento.
Muchos jubilados plenamente en regla pueden recibir subsidios mayores en valor absoluto que los beneficiarios de la moratoria. Alguien que se jubile habiendo aportado toda la vida como monotributista, o bajo el servicio doméstico, o bajo el régimen de empleados judiciales, o que goce de los haberes mínimos elevados para ferroviarios, por dar algunos ejemplos, probablemente tendrá una mayor diferencia entre lo obtenido y lo aportado que un número no menor de los beneficiados con la moratoria, como aquellos con algunos años de aportes. Otro caso son los 465.000 jubilados por «leyes anteriores» (a la reforma previsional de 1993), de los cuales una gran proporción se jubiló con moratorias de aquella época. Los beneficiarios de las moratorias no son un colectivo uniforme en cuanto al nivel de subsidio ni son los únicos con beneficios fuertemente subsidiados, por lo que la característica de haber recibido una moratoria no debe ser tratada como un indicador unívoco y contundente del nivel de subsidio recibido.
Por otro lado, las moratorias fueron una invitación del Estado a declarar ingresos previamente omitidos, con un generoso plan de pagos. El Estado fijó un costo ruinoso para el fisco para la transacción. No obstante, los contribuyentes pagaron (aunque poco) por el beneficio. En este sentido, las moratorias no se diferencian de otros intercambios ruinosos en que haya sido parte el estado, sea vender tierras fiscales por debajo del valor de mercado, pagar subsidios energéticos a la oferta a valores que generan rentas, el otorgamiento de moratorias tributarias a grandes contribuyentes, o incluso otorgar jubilaciones regulares con subsidios implícitos. Los jubilados de la moratoria jurídicamente lo son de pleno derecho, y no deberían recibir un trato diferencial de ninguna forma — de otra forma se estaría violando la seguridad jurídica en discriminación de un grupo particular. Desde el punto de vista jurídico, son jubilados de pleno derecho, igual que todos los demás.
Cajas provinciales y cajas nacionales de las fuerzas armadas y de seguridad
En 2018, las 13 cajas provinciales no transferidas a ANSES explicaron 2,1pp de los 10,1% del PIB del gasto en edad avanzada consolidado de la Argentina. Este es el gasto conocido, pues no se tiene información sobre las cajas profesionales y sobre la mayoría de las 26 cajas municipales. Sobre las cajas provinciales tenemos información opaca, en algunos casos limitada a los ingresos y gastos según los esquemas de ahorro-inversión-financiamiento.
Las cajas provinciales suelen tener beneficios mucho más generosos que los (ya altos) nacionales, tanto en edad de retiro como en tasa de reemplazo. Cuando algunas de las provincias transfirieron las cajas a la nación, esta se hizo cargo de los déficits que tenían. Las provincias con cajas no transferidas exigieron que la nación cubriera también parte de sus déficits, para tener así un trato igualitario con las primeras. Así, se llegó a compromisos de la nación para cubrirlos. Algunos acuerdos de financiamiento más recientes establecieron que la nación cubriría sólo los déficits que se observarían de tener las cajas no transferidas las mismas reglas que la nacional. Se han establecido también compromisos de convergencia a las reglas de la nación. Eso ha sido pobremente implementado, si lo fue en absoluto (sólo se intentó durante la gestión del Presidente Mauricio Macri se intentó exigir el cumplimiento de dicho compromiso por parte de las provincias), pues las transferencias entran rápidamente en el juego político entre los gobernadores y el ejecutivo nacional, además de las dificultades para exigir o implementar reformas previsionales — mayores aún en el contexto provincial.
Al igual que en la nación, el problema principal no son los déficits sino el elevado nivel de gasto. Esas cajas son financiadas en muchos casos con contribuciones patronales mucho más elevadas en tasa que las del SIPA que administra ANSES. Como recaen sobre empleados públicos y engrosan su costo laboral, en verdad lo que las financian son los impuestos provinciales sobre la actividad privada.
Cajas profesionales
Las provincias argentinas han legislado cajas para actividades profesionales reguladas (con licencias ocupacionales), en algunos casos obligatorias para los profesionales del sector. No hay información confiable sobre la cantidad de cajas ni sobre cuánto gastan, pero relevamientos informales apuntan a que hay más de 80 y con cientos de miles de cotizantes. Cuentan con garantías implícitas ante la posibilidad de quiebras, una contingencia que podría afectar a muchas de ellas. Algunos ejemplos de cajas en la PBA solamente: veterinarios, odontólogos, martilleros, escribanos, agrimensores, kinesiólogos, forenses, profesionales de ciencias económicas, ingenieros, médicos, farmacéuticos, bioquímicos, arquitectos, abogados.
Estas cajas tienen en muchos casos edades de retiro inferiores a las del SIPA. En algunos casos otros requerimientos pueden ser mayores: 35 (en lugar de 30) años de aportes, con (altos) valores mínimos para los aportes. Las jubilaciones de las cajas suelen ser muy altas y además prestan otros beneficios no tradicionales, como el otorgamiento de créditos. Estas cajas no cubren en la vejez al total de los profesionales que cotizaron a ellas, por los altos requerimientos que fijan para acceder a los beneficios. Altos requerimientos y altos beneficios son instrumentos por los que los insiders de la profesión capturan rentas. Quienes no logran cumplir con los requerimientos terminan solicitando beneficios (subsidiados) al SIPA.
Para peor, los aportes de los cotizantes no son la única forma de financiar estas cajas. En muchos casos establecen cargos sobre las actividades reguladas, como si fueran impuestos con asignación específicas. Esos cargos son a veces sobre los valores brutos de las transacciones (ejemplo: escribanos) o incluso sobre los activos de entidades privadas: la Caja de Médicos de la PBA establece por ejemplo que «los Centros Asistenciales privados con sistema oneroso o que generen pago por parte del paciente, la Seguridad Social o cualquier entidad privada que cubra dicha erogación, deben abonar 5 galenos anuales por cada cama habilitada». No es el único aporte de esta Caja, que llega hasta las compañías de seguros («abonarán el diez (10%) por ciento sobre la facturación de honorarios por servicios profesionales»).
Todo este sistema además es altamente ineficiente en términos de costos administrativos, de asignación y gestión del capital, y totalmente opaco. Esto lleva al otorgamiento de beneficios superpuestos, o reglas de distribución del gasto que, además nada transparentes, tienden a desfinanciar al sistema nacional en beneficio de los otros.
Edad de retiro
Las edades de retiro también están desalineadas: son muy bajas para las mujeres, sin una justificación convincente. En el régimen general que administra ANSES, la edad de retiro de los hombres no está fuera de parámetros internacionales, pero una gran proporción de ellos (hasta un tercio) se retira antes por los regímenes diferenciales o especiales. La proporción de los hombres que se retiran antes de los 65 es mucho mayor en el conjunto de los otros regímenes (fuerzas armadas y de seguridad y cajas provinciales).
Desde que se sancionó la reforma previsional de 1994, la esperanza de vida a los 60 años creció en poco menos de 3 años en nuestro país. En contraste, muchos países de OECD tienen reglas de actualización de la edad de retiro, o bien han legislado continuos y graduales aumentos a lo largo de varios años, en previsión de la dinámica demográfica futura. En los paneles de la derecha del Gráfico 3 presentamos cómo quedarían las edades de retiro, de llevarlas a unos 68 años uniformes, en la comparación internacional con las edades de retiro futuras ya comprometidas en la legislación.
Gráfico 3. Edades de retiro «de referencia» actuales y futuras en Argentina y países OECD.
Fuente: elaboración propia sobre la base de OECD Design of Pension Systems. Año 2018.
La Argentina carece de una deseable flexibilidad en la edad de retiro con la que cuentan otros países. Uno podría jubilarse antes o después, afectando el valor de los beneficios de forma aproximadamente «neutra» (esto es, sin variar el valor presente neto del beneficio otorgado aunque el mismo se administre en más o menos años). Así, la edad de retiro pasaría a ser un valor sugerido, aunque adoptado por defecto por la mayoría de los beneficiarios, y parámetro de referencia del sistema para calibrar el monto los beneficios. Algunos países incorporan penalidades a jubilarse antes (por ejemplo, fuertes quitas), o incentivos a jubilarse después (aumentos en la tasa interna de retorno del año marginal de aportes). En general, estamos en contra de ese tipo de discontinuidades. Sin embargo, la comentada flexibilidad para elegir cuando jubilarse es no solo deseable desde el punto de vista de la libertad personal de los cotizantes, sino que dota de estabilizadores automáticos al sistema fiscal — y ayuda a prevenir políticas fiscales contracíclicas discrecionales. La verdadera edad mínima sería entonces aquella que ofrezca los mínimos que se crean socialmente sostenibles y no redunden posteriormente en reclamos eficaces de mayores beneficios.
Todo lo anterior ilustra por qué el gasto es tan elevado en Argentina. Los problemas no terminan ahí. El conjunto de normas que regulan los sistemas previsionales de Argentina no sólo determina un elevado gasto, sino también un elevado déficit.
Ingresos y déficit
La recaudación es menor a la esperable bajo el régimen general administrado por ANSES, por múltiples motivos. Se otorgan reducciones de impuestos a distintos sectores económicos, firmas o tipos de trabajadores como instrumentos de política industrial y que no responden a criterios objetivos como podría ser la aplicación de una regla de Ramsey – adecuar la carga a la elasticidad de la oferta de trabajo. Un ejemplo es el régimen especial de los docentes, que explica casi todo el déficit del conjunto de regímenes especiales. A esto se suman los mecanismos de flexibilización implícita de los requerimientos de acceso (como el monotributo o el régimen del servicio doméstico) que mencionamos antes, y las fuertes reducciones de impuestos a los trabajadores autónomos respecto de lo que se cobra a trabajadores comparables bajo el régimen general (en exceso de la reducción de beneficios y del perjuicio que tienen en ganancias).
Finalmente, la alta informalidad laboral es también un factor crucial y retroalimentada por las altas alícuotas. También impactan aquí las elevadas bases imponibles mínimas vigentes, que en el caso de las obras sociales no se proporcionan a las horas trabajadas. Estas son además otro ejemplo del «caótico complejo de parches acumulativos». Las bases imponibles mínimas podían tener sentido como norma anti-abuso. Dado el requerimiento (irrazonable, como argumentaremos) de un mínimo de 30 años de aportes, tener una base imponible mínima aseguraba que las personas no pudieran «comprar aportes» de forma gratuita ni reclamar asignaciones familiares. Pero estas normas no se han ajustado a cambios en el resto del sistema que modificaron las cuñas fiscales relativas en distintos casos — la creación de las moratorias, la creación de la asignación universal por hijo, la expansión del monotributo, etc.
No sólo es importante asegurar que el sistema esté cerca del equilibrio fiscal y que lleve a bajos impuestos vía un gasto controlado. También debe generar incentivos adecuados al trabajo formal. Pero las normas vigentes llevan a lo contrario: pobres incentivos al trabajo registrado, a la intensidad del trabajo y a extender la duración de la vida laboral. Esto es porque los beneficios otorgados están desconectados de las acciones de los trabajadores activos. Por ejemplo, un muy alto haber mínimo anula el efecto del esfuerzo marginal para gran parte de los cotizantes. El monto de los salarios previos al período de 10 años antes de retirarse no incide sobre la jubilación[UdW2] [SA3] .
Actualmente es casi imposible para una persona hacerse una idea del monto de la jubilación que recibirá. Aún en ese último período de 10 años, la fórmula de cálculo es lo suficientemente compleja como para que a personas técnicamente sofisticadas les cueste calcular su haber siquiera de forma aproximada – a menos que tengan estabilidad en el empleo y en las remuneraciones durante todo ese tiempo.
En el mismo sentido operan los altos impuestos laborales que contribuyen a (pero no determinan unívocamente) la alta informalidad laboral.
Dentro de los incentivos que no funcionan, el principal es el requerimiento de llegar a 30 años de aportes. La repetición de moratorias en el tiempo tiene en parte que ver con un diseño absurdo de las reglas para el acceso a las jubilaciones, en particular por el requerimiento de contar con 30 años de aportes. Para la mayor parte de la población, llegar a 30 años de aportes en blanco es imposible.
Esto introduce una enorme discontinuidad en la función de pagos: el beneficio cambia fuertemente en valor presente entre los 29 y los 30 años de aportes. Aún si la persona está en camino a percibir el haber mínimo la diferencia es importante (25% de la PUAM). No hay argumentos de la economía del comportamiento, ni de ningún otro tipo, que recomienden tal cosa, aunque estuviera originalmente pensado como un incentivo a trabajar toda la vida en blanco.
Por el contrario, el requerimiento rompe dichos incentivos, pues una persona por la mitad de su vida laboral y con relativamente pocos años de aportes en blanco sabrá que es improbable que logre cumplir con los 30 años y seguramente preferirá trabajar en negro para capturar algo de la carga que hubiera ido al estado, en lugar de seguir pagando inútilmente. Con una función de pagos continua se evitaría este problema.
La justicia y el sistema previsional
El sesgo judicial sistemático de los fueros vinculados a la seguridad social es uno de los factores que continuamente impulsan el gasto otorgando beneficios en la práctica subsidiados.
Algunos países tienen juzgados que tratan prácticamente todos los temas (EEUU) y otros tienen fueros especializados por temas, de los cuales Argentina es un caso extremo de especialización. Se supone sin mayor base, que a mayor especialización, mayor productividad, todo lo demás constante. La realidad es que aumenta la posibilidad de captura por sectores interesados o de sesgos sistemáticos de origen ideológico, como sucede en el caso de la justicia previsional y laboral. También aumenta el «poder de mercado» de los jueces para capturar rentas en el marco de los procesos.
La justicia previsional dicta sistemáticamente fallos con posiciones absurdamente sesgadas a favor de los beneficiarios del sistema previsional, en toda clase de asuntos. Mencionamos el uso de un índice totalmente sesgado (el ISBIC) para actualizar los salarios pasados y calcular el haber inicial. Fallos recientes prácticamente determinan la exención del impuesto a las ganancias de las jubilaciones. Otra línea de fallos permite cobrar jubilaciones por encima del tope de haberes, a pesar de no haber aportado por encima de la base imponible máxima. Estos son solo algunos de los principales agujeros fiscales causados por la jurisprudencia. (No toda es irrazonable, como el primer fallo Badaro, pero los tiempos en que se dictan las sentencias también son problemáticos.)
Ahorro voluntario
La capitalización para el ahorro individual está muy subdesarrollada en Argentina y eso obedece a la inestabilidad macro e institucional – en particular, el pésimo antecedente del final de las AFJP. Algunas reformas podrían volver más atractivo este canal, aunque sólo se desarrollará seriamente cuando el país haya acumulado algunos años de estabilidad y algún mayor nivel de credibilidad en las instituciones.
Para empezar, el ahorro voluntario debería recibir un tratamiento tributario similar al ahorro forzoso previsional, y uniforme entre instrumentos. Eso, hoy, sólo es así parcialmente.
En la actualidad sólo puede hacerse una pequeña deducción de la base del impuesto a las ganancias de las personas físicas, de $24.000/año por primas de ahorro, por aportes a planes de seguro de retiro privados sujetos a control de la SSN y por aportes a FCI con fines de retiro (el máximo deducible opera para cada tipo de inversión por separado – son $72.000/año en total comprando los tres tipos de producto). Los aportes al SIPA, a cajas provinciales, municipales, profesionales y complementarias, en cambio, se deducen por completo.
Las indemnizaciones por fallecimiento en los seguros de vida y de retiro están exentas de ganancias, aunque los aportes a los seguros son (mínimamente) deducibles durante la etapa activa del trabajador. Este tratamiento difiere del que reciben las pensiones derivadas, pues estas están alcanzadas por Ganancias[UdW4] en la etapa pasiva y exentos los aportes en la etapa activa. Sin embargo, la vasta mayoría de los pensionados no tributará a causa del elevado mínimo no imponible del impuesto a las ganancias para los pasivos.
Los ingresos por jubilaciones y pensiones están alcanzados por el impuesto a las ganancias, y los ingresos de estos instrumentos para el ahorro voluntario en general también lo están, pero con diferencias en la implementación. El rescate anticipado del seguro de retiro está alcanzado por el impuesto. Las rentas vitalicias se gravan como renta de segunda o cuarta categoría, según corresponda. El rescate se grava como renta de segunda categoría. El rescate para reinversión en el mismo tipo de instrumentos está exento.
Hasta aquí, el tratamiento sigue el que tendría en Ganancias la percepción de ingresos derivados del trabajo, como las jubilaciones, o de inversiones financieras. El rendimiento o enajenación del FCI de retiro tiene un tratamiento algo distinto, pues está alcanzado por el impuesto cedular de tasa fija y generalmente menor a la de la escala de alícuotas marginales aplicada al ingreso derivado del trabajo. En el caso del rescate anticipado se gravan también los montos deducidos por el empleado y el empleador.
Quizás la principal diferencia es que el mínimo no imponible para las jubilaciones y pensiones es de 8 veces el haber mínimo, valor que no aplica a los ingresos por seguros de retiro (tienen el mínimo no imponible de alguien en actividad) o los FCI de retiro (tienen la deducción del cedular, menor).
Es decir, los tres productos siguen en lo general el tratamiento que reciben las jubilaciones (exentos al aportar, gravados al retirar) pero con diferencias muy importantes en la implementación, con los sistemas de «reparto» y entre sí.
Estos tres productos pueden contratarse de forma individual o colectiva. Estas últimas cubren a grupos homogéneos de trabajadores, sea que pertenezcan a una firma o a un sector. Uno de los principales seguros de este tipo es el de La Estrella, contratado para los empleados de comercio de forma compulsiva a raíz de lo establecido en su convenio colectivo.
Por ahora, el mercado de seguros de retiro es muy reducido: hay 43 mil pólizas individuales y 1,41 millones en seguros colectivos, de los cuales 1,34 millones son de La Estrella y vinculado al sindicato de comercio (es obligatorio por el convenio colectivo). El nivel de ahorro por beneficiario es bajo, con $46.000 en promedio de reserva matemática a marzo de 2021 y con concentración en las mayores pólizas.
Estos productos deben ofrecer una rentabilidad mínima que está regulada por la Superintendencia de Seguros de la Nación (SSN) a partir de tasas testigo. Ofrecen actualmente rendimientos bajos, menores a la inflación y altos costos (comprensiblemente, dado el volumen). Los fondos se invierten conservadoramente en activos locales. Las disposiciones de los contratos y la administración de las inversiones están reguladas por la SSN. Estos ahorros están exentos de bienes personales, de la misma forma que lo están los «activos» acumulados en el SIPA.
Varios de estos productos se ofrecen con una madurez decreciente, permitiendo en muchos casos rescates sin quitas a los 10 años, o con quitas verdaderamente reducidas. Por ejemplo, La Segunda ofrece seguros de retiro colectivos con quitas de 8% a los cuatro años, y decreciente a medida que aumenta la permanencia. Estas posibilidades distorsionan el instrumento y se transforman en una forma de subsidiar con gastos tributarios un ahorro que como veremos podría ser insensible a la tasa de retorno, afectando la sustentabilidad macroeconómica. Como referencia, estos gastos tributarios representan 0,85% del PIB en EEUU.
Ninguno de estos productos ofrece diversificación a los cotizantes respecto del riesgo macroeconómico y de expropiación argentino. No se hallaron productos que ofrezcan una cartera de activos en el exterior, lo que podría tener sentido. Es algo a discutir: diversifica riesgo macroeconómico —aunque no de expropiación— pero podría afectar la disponibilidad de fondos para el financiamiento local de la actividad.
La deducción hoy puede ser realizada principalmente por los empleados, en la práctica – hay un monto severamente desactualizado que puede ser deducido como costo por las firmas ($630,05/empleado/año). Esto dificulta que la firmas ofrezcan contribuciones adicionales a las del trabajador, pues no puede deducirla como costo y paga el impuesto a las ganancias de sociedades. Si la firma deseara ser más atractiva al trabajador tendría que ofrecer un mayor salario, pagando contribuciones patronales por dicho monto, y el trabajador aportes personales (si está por debajo del tope) y ganancias personales (si la persona ya usó toda su deducción).
Una abrumadora mayoría de aportantes inadvierte los incentivos disponibles, en tanto que una minoría optimiza y los explota para reducir su carga tributaria. Por ello, la deducción de las contribuciones de las firmas es probablemente el instrumento fiscal más potente entre los disponibles para inducir a un mayor ahorro previsional neto.
Propuesta
Libertad y Progreso propone reformas del sistema previsional. Los lineamientos son los siguientes. Respecto de las prestaciones se propone, alinear el nivel de gasto y de los beneficios a estándares internacionales, terminando con el otorgamiento de subsidios y capturas de rentas, respetando los derechos de quienes ya están jubilados. En cuanto a los incentivos, generar un alivio fiscal que permita la gestación de puestos de trabajo concentrando los beneficios en los segmentos del mercado laboral con mayor elasticidad de la oferta. Y, fundamentalmente, permitir el ahorro previsional voluntario dando al ahorrista la libertad de elegir el destino de sus inversiones y, por esa vía, acceso a mejores tasas de retorno que las que puede garantizar un Estado recurrentemente expuesto a quiebras del sistema previsional.
Movilidad
Proponemos adoptar una fórmula de movilidad que reduzca las variaciones en los haberes reales ante la volatilidad de la inflación, cumpliendo con el rol de seguro de ingresos que debe tener el sistema previsional. Esto es, proponemos adoptar una fórmula de movilidad que ajuste principalmente por precios y, si así se decidiera, con menor ponderación por salarios registrados. Y, fundamentalmente, tendría un rezago inferior a las fórmulas implementadas hasta ahora.
Edad de retiro
Proponemos uniformar la edad de retiro al entender que las desigualdades de género deben atenderse con medidas específicas y mejor diseñadas (entre otras, aumentando la demanda de empleo y la participación laboral femenina). Fundamentalmente, la nueva edad de retiro aplicará para todos los cotizantes, eliminándose los privilegios que hoy gozan quienes están dentro de los regímenes de excepción.
Proponemos fijar la edad de retiro en 68 años para ambos sexos, pues es la que garantiza la misma expectativa de vida a la edad de retiro que la que se tenía al implementarse la reforma previsional de 1993. Este incremento instantáneo en la edad de retiro generará un alivio fiscal de corto plazo en los años inmediatamente posteriores a la implementación de la reforma vital para que el país recupere la senda del crecimiento.
La edad de retiro se ajustará anualmente de acuerdo con la evolución de la expectativa de vida. Proponemos también la incorporación de mecanismos de flexibilidad en la edad de retiro que den al aportante la libertad de elegir retirarse antes o después de los 68 años, ajustando la renta que obtenga de forma tal que el valor presente neto del beneficio se mantenga invariante.
Regímenes de excepción
Proponemos la eliminación de los regímenes de excepción (especiales, diferenciales, otros) y la unificación de los sistemas provinciales en un único sistema con reglas uniformes para todos. Se respetarán los beneficios devengados hasta ahora, pero a partir de la vigencia de la reforma se devengarán beneficios bajo el régimen de transición.
Aportantes al SIPA: régimen de transición y finalización del SIPA
Quienes sigan siendo aportantes al SIPA tendrán derecho a beneficios estrictamente alineados con su esfuerzo contributivo, creando los incentivos para una mayor formalización y participación laboral. Los aportes personales y las contribuciones patronales realizadas sobre el salario del aportante se computarán en una cuenta actualizada por IPC y con un rendimiento acumulativo real del 1%. Su saldo determinará el beneficio a obtener del SIPA en la forma de una renta vitalicia, con el riesgo de longevidad a cargo del SIPA. El nuevo haber mínimo pasará a ser 50% superior a la Prestación Básica Universal vigente.[SA5]
Proponemos la eliminación del requerimiento de 30 años de aportes a partir del inicio del régimen de transición. El saldo y el beneficio pasará a ser estrictamente lineal en el esfuerzo del aportante, con la única salvedad del haber mínimo.
Este régimen de transición asegura fundamentalmente dos cosas: que se terminen los beneficios fuertemente subsidiados que se otorgan bajo los regímenes de excepción o de privilegio, y que el fisco pueda cumplir con los beneficios futuros que promete sin volver a entrar en crisis.
Esta transición es necesaria para poder recorrer el camino hacia un régimen de beneficios completamente financiados de forma sostenible.
Régimen de beneficios completamente financiados
El destino último de la reforma es un régimen de beneficios completamente financiados, con componentes obligatorios y voluntarios, que dé al aportante la libertad de elegir tanto sobre el monto (sujeto a mínimos) como el destino de sus inversiones. Con el fin de permitir que en algún momento las futuras generaciones no tengan que aportar al fracasado sistema previsional de reparto proponemos que las cohortes nacidas desde el año 2010 en adelante pasen a hacer aportes personales a cuentas de capitalización individual desde su ingreso en el mercado laboral.
Estos cotizantes gozarán también de una garantía de haber mínimo y de seguros de invalidez. Este pilar satisface los requerimientos constitucionales de solidaridad del sistema previsional. Su administración será bajo la forma de seguros colectivos de retiro privados, financiada mediante contribuciones patronales remanentes para tal efecto sobre los trabajadores en actividad. Esos productos serán ofrecidos de forma competitiva por el sector privado.
El régimen de beneficios completamente financiados es absolutamente fundamental para terminar con los problemas recurrentes de insostenibilidad del sistema previsional, y para generar incentivos a los aportes que contribuyan a una mayor integración de los mercados laborales.
Reglas de pensionamiento
Planteamos la adecuación de las reglas para otorgar pensiones de fallecimiento a prácticas internacionales en cuanto a cantidad de beneficiarios y niveles de los beneficios. En el caso del régimen de beneficios completamente financiados, el saldo de la cuenta individual será heredable y, en el del régimen de transición lo será sólo por quienes estén en edad de recibir un beneficio previsional.
Visibilidad de los beneficios
Es necesario reforzar la visibilidad del impacto que tengan las acciones de los trabajadores activos sobre las jubilaciones futuras, por lo que planteamos que la entidad administradora de los aportes provea estimaciones en tiempo real del valor de la renta vitalicia que pueda espera cada futuro beneficiario de continuar en su trayectoria.
Aportes y contribuciones, y alivio fiscal
La sostenibilidad de la transición exige que por los nacidos desde 2010 en adelante se continúen contribuciones patronales no destinadas al seguro de invalidez y a sostener las rentas mínimas hasta el cese de las altas en el SIPA, alrededor del año 2078. La reforma busca reducir al mínimo esas contribuciones lo antes posible.
Proponemos lograrlo de dos formas. En primer lugar, una suba del mínimo no imponible de contribuciones patronales apenas se inicia la reforma, en 2023, hasta (en su punto máximo) 23% del salario promedio registrado. Esto generará un fuerte incentivo a la contratación en el segmento de mayor elasticidad de la oferta laboral y concentrado en los primeros años de la reforma, contribuyendo de forma decisiva al combate a la informalidad.
En segundo lugar, cuando finalizan las altas en el SIPA (2078) se comenzaría a bajar la tasa de contribuciones patronales sobre los salarios hasta el nivel necesario para financiar el seguro por invalidez y la garantía de haber mínimo. La alícuota necesaria, manteniendo todavía un mínimo no imponible del 25% del salario promedio, es del orden del 8% de los salarios brutos.
La proporción del salario bruto destinada a aportes a la capitalización individual será igual a la tasa actualmente vigente, 11%.
Tratamiento tributario de los aportes personales
Los aportes a la capitalización individual tendrán el mismo tratamiento que al actual SIPA: serán excluidos de la base de cálculo del impuesto a las ganancias. También se permitirá la deducción en el impuesto que aplica sobre las firmas de los aportes que hagan a las cuentas individuales de sus trabajadores a los fines de competir por trabajadores. La condición principal para mantener la desgravación será que los aportes se destinen a vehículos de ahorro para acceder a rentas vitalicias cerca de la edad de retiro, evitando la generación de gastos tributarios por el ahorro de mediano plazo (ie. no previsional).
Entendemos necesario para el ordenamiento del sistema que los profesionales pasen de aportar el costoso y deficitario sistema de cajas profesionales al sistema de capitalización individual. Por ello, proponemos la eliminación de las deducciones de ganancias para los aportes a las cajas profesionales a partir del momento en que entre en funcionamiento la capitalización individual.
Administración del sistema de capitalización individual
La reforma prevé la administración privada de los aportes a la capitalización individual. A diferencia de experiencias pasadas, el sistema ofrecerá un menú amplio de opciones que incluya alternativas para ahorristas distintos niveles de aversión al riesgo y horizontes de inversión. También permitirá la diversificación del riesgo habilitando la inversión en activos externos. El mercado organizará la competencia alrededor del ofrecimiento de menores costos para los ahorristas y una mayor variedad de opciones para la aplicación de sus fondos.
Reforma constitucional
Adicionalmente, proponemos la realización de una reforma constitucional focalizada y acotada a la declaración de la intangibilidad de los saldos de las cuentas del sistema de capitalización individual. El objetivo es asegurar —de la forma que ofrece las mayores certezas— la perduración en el tiempo de los derechos de propiedad de los aportantes para protegerlos de futuros gobiernos. También dispondrá una tajante prohibición de aprobar moratorias y, más en general, de generar subsidios cruzados dentro del sistema previsional. Los subsidios que futuros gobiernos pudieran adoptar deberán ser explícitos y financiado de rentas generales.
Justicia previsional
Proponemos la unificación del fuero de la seguridad social con el fuero laboral y el civil y comercial. Los magistrados, así enfrentados a un conjunto más amplio de asuntos, comprenderán mejor las consecuencias de sus decisiones sobre otros actores y disminuirá el sesgo ideológico que tiende a aparecer en cortes especializadas.
Proponemos también que toda decisión judicial deba ser precedida de un análisis técnico de «justicia» que evalúe cada fallo o remedio propuesto según el criterio del régimen de transición – la devolución sin déficit o superávit de los aportes y contribuciones actualizados por inflación y capitalizados al 1%.
Anexo: el impacto de las propuestas
En este anexo presentamos un escenario que refleja el impacto de las propuestas a partir de supuestos conservadores de crecimiento económico, desinflación y crecimiento de la formalización, entre otros parámetros macro, usando además las proyecciones demográficas de la División de Población de la ONU.
Con el fin de permitir que en algún momento las futuras generaciones no tengan que aportar al fracasado sistema previsional de reparto proponemos que las cohortes nacidas desde el año 2010 en adelante no hagan más aportes personales al sistema solidario. Estas personas no generarán nuevas altas de beneficios a partir del año 2078. En términos de ingresos, eso hace que una cantidad creciente de personas no hagan aportes personales al ex-SIPA que hacia 2077 incluirá a prácticamente todos los trabajadores. El impacto es relativamente acotado porque estamos (conservadoramente) suponiendo una creciente formalización y porque las contribuciones explican una mayor parte de la recaudación que los aportes.
Aquellos nacidos desde 2010 en adelante continuarán pagando contribuciones patronales durante su vida, y los empleadores continuarán por un tiempo tributando sobre esos salarios. El escenario busca reducir al mínimo posible esas contribuciones tan pronto como sea factible. Eso se logra de dos formas. En primer lugar, una suba del mínimo no imponible de contribuciones patronales apenas se inicia la reforma, en 2023, hasta 23% del RIPTE (salario promedio registrado) en su punto máximo y actualizado, como todos los parámetros, por la movilidad general del sistema.
En segundo lugar, cuando finalizan las altas de aportantes al viejo sistema (2078) comenzamos a bajar la tasa de contribuciones patronales sobre los salarios (Gráfico 4) procurando que estas no se ubiquen más que 1,5% del PIB por debajo del gasto. Éste a su vez se reduce por las bajas por causas naturales y la falta de altas en el ex-SIPA (Gráfico 5). El gasto eventualmente converge a un 1,6% del PIB.
El conjunto propuesto de reformas hace reducir rápidamente el déficit y lo mantiene por debajo de 1,5% del PIB (Gráfico 6).
Bajo el sistema de ahorro individual se establecerá una garantía de haber mínimo administrada bajo la forma de seguros colectivos de retiro privados. La financiación provendría de contribuciones patronales remanentes para tal efecto sobre los trabajadores en actividad. Por simplicidad se presenta todo en los mismos gráficos, pues desde el punto de vista de los ingresos y los gastos es equivalente que sea considerado como público o privado este componente sin capitalización.
Asignamos 1,6% del PIB para cubrir a quienes no tengan ningún ahorro en absoluto en su cuenta y a quienes no alcancen el valor de una pensión máxima[UdW6] [SA7] con aporte solidario (PMAS), una vez que el sistema se haya estabilizado hacia fines de siglo. Tomamos como referencia el caso de Chile, que actualmente gasta 1,22% del PIB en el pilar solidario, financiado de rentas generales (Horst y Jones, 2021). Cubre por vejez e invalidez al 60% de la población de menores ingresos por la diferencia entre el ingreso que puedan obtener de los fondos capitalizados y la PMAS. Los requisitos son de residencia (20 años en el caso de vejez y 5 años continuos inmediatamente antes de solicitarlo). El valor del beneficio para quienes no cuentan con saldos en las cuentas es del 40% del ingreso mediano de los ocupados reportado en la encuesta de hogares.
El sistema chileno da una buena indicación de los niveles de saldos en cuenta esperables y el costo del pilar solidario. Es probable que hacia fines de siglo los argentinos, si se hacen las cosas bien, tengan mayores fondos acumulados que los chilenos de la actualidad y menores requerimientos sobre el pilar solidario pero, en sentido contrario, también habrá una tasa de dependencia de adultos mayores algo mayor que la actual aún a pesar de la suba en la edad de retiro. El gasto que elegimos (1,6%) parece ser un valor aspiracional razonable en función de todo lo anterior.
La alícuota de contribuciones patronales necesaria para financiarlo (como el seguro por invalidez), manteniendo todavía el mínimo no imponible (por entonces del 13%), es del orden del 8%.
Debe enfatizarse que todos estos resultados son sensibles a los supuestos adoptados y a las limitaciones de los modelos empleados, que son considerables a raíz de la complejidad de estos sistemas y a lo extenso del período temporal cubierto por el escenario, con una mayor precisión en las primeras tres décadas.
Gráfico 4. Tasas de cargas sociales y nivel del mínimo no imponible de contribuciones patronales expresado como porcentaje del salario promedio registrado (RIPTE).
Gráfico 5. Gasto e ingresos del sistema previsional público, como porcentaje del PIB.
Gráfico 6. Resultado financiero del sistema previsional público, como porcentaje del PIB.
[SA1]Este comment no necesariamente es correcto. Hay muchos recursos de rentas generales asignados al sistema en su conjunto, y la enorme mayoría de los beneficios son deficitarios. Hay gente perjudicada que recibe menos de lo que aportó, sí. Sin microdatos es imposible saber cuántos son, pero si me la tengo que jugar, a ojo, tienen que ser realmente muy pocos.
[UdW2]¿Acá abajo había un gráfico? Pregunto por el espacio.
[SA3]No, se insertó un salto de sección por error.
[UdW4]También es cierto que, según explicaste, las primeras son mínimamente deducibles cuando las pagas y las segundas plenamente deducibles.
[SA5]Lo pongo (disfrazado como un aumento) así para no decir que bajamos 33% el haber mínimo vigente!
[UdW6]Supongo que será una pensión mínima y se refiere a la garantizada.
[SA7]Es la pensión máxima que habilita a cobrar un complemento. P.ej. una pensión de 15.000$ cobraría 5.000$, una de 19.999$ cobraría 1$ y una de 20.000$ no cobraría nada. La P(Max)AS sería 20k$.