Manuel Solanet explica la propuesta en nuestro podcast disponible en Spotify.
La Reforma del Estado
La duplicación del número de empleados estatales en el sector público argentino (Nación, provincias y municipios) entre 2003 y 2015 no tuvo ningún justificativo posible. Sin embargo, esto ocurrió y no pudo ser revertido en el periodo 2015-2019. La reducción lograda a nivel nacional fue más que compensada por las provincias y municipios. Este crecimiento no se explica en nuevas funciones estatales, sino en los impulsos de la política y de la propia burocracia para dar espacio al clientelismo o al copamiento ideológico y partidario de áreas de gobierno. La re estatización de algunas empresas sólo podría explicar una parte pequeña del crecimiento del empleo estatal en los últimos 16 años.
La Argentina tiene un nivel de gasto público excesivo. Creció desde un 30% del PBI en 2003 a un 46% en 2015. Este porcentaje se redujo al 45% en 2019. La gestión del presidente Mauricio Macri se propuso reducir el déficit fiscal y actuar sobre el gasto. Sin embargo, no pudo lograr un resultado significativo. De hecho, el organigrama implantado para el Poder Ejecutivo Nacional al comienzo de su mandato fué el más frondoso en la historia del país. Se aumentó a 21 el número de ministerios, con 85 secretarías, 204 subsecretarías, 687 direcciones nacionales y generales, y 141 organismos descentralizados. En el último año de su periodo presidencial redujo a 11 el número de ministerios.
Compárese estas exuberancias con la estructura de los gobiernos que administraban nuestro país hasta comienzos de los cuarenta, antes del advenimiento del peronismo. Había ocho ministerios, no existían las secretarías, sólo había un subsecretario por ministerio para coordinar la propia administración, y el total de direcciones nacionales no llegaba a 50. Los directores nacionales dependían directamente del ministro. El gasto público alcanzaba un 8% del Producto Bruto Interno.
El estado argentino gasta mucho y mal, incluso en sectores claves como la educación, la salud o la seguridad. De hecho, en todas esas actividades se ha producido un intenso desarrollo de prestaciones privadas. Se pagan altos impuestos para obtener esos servicios, pero al ser deficientes, las personas y empresas resuelven duplicar su gasto para proveérselos privadamente.
Durante la década del noventa se llevaron adelante las privatizaciones de empresas estatales como un capítulo relevante de la reforma del estado. También se avanzó en las desregulaciones aunque con menos profundidad y con reversiones hacia el final de dicha década y particularmente luego de 2002. La reforma previsional de 1995 fue también un capítulo destacado con miras a evitar el colapso del sistema de reparto y a introducir equidad y preservar la propiedad de los aportes. La crisis financiera, el default, la devaluación y la pesificación de 2002 pusieron en riesgo todas aquellas reformas y más tarde, bajo el impulso populista, demagógico y corrupto de la gestión kirchnerista, revirtieron muchas de ellas, particularmente la previsional.
El costo impositivo en la Argentina es muy alto y afecta severamente la competitividad. De esta forma desalienta la inversión. Esto es principalmente consecuencia de un desborde del gasto público. Creemos que es imprescindible disminuir el peso del Estado y mejorar sus prestaciones.
Las claves de la reforma
Son las que siguen:
– Concentrar la acción del estado en sus funciones básicas e indelegables.
-. Mejorar la calidad de los servicios que el estado proporciona a la sociedad.
– Lograr eficiencia y efectividad del gobierno para servir a sus ciudadanos.
Frentes de acción de la reforma
Hay dos frentes de acción.
- Reforma de las reglas, normas laborales, métodos contables y tecnología administrativa para mejorar la eficiencia y la calidad del servicio estatal. En su conjunto las denominaremos “medidas de eficiencia”.
- Simplificación y reducción de la estructura de la organización.
El primer grupo comprende:
a. Reforma del régimen laboral en el sector público.
- La introducción de un nuevo sistema de contabilidad pública y de control de gestión para ir a la gestión por resultados. Esto hará posible introducir incentivos en los contratos individuales y en los colectivos.
- Introducción masiva de tecnología informática y la digitalización de trámites y expedientes en la administración, las compras, el control de gestión y la administración tributaria.
- Desregulación, simplificación y supresión de trámites y requisitos innecesarios.
- Descentralización y autonomía de gestión. Subsidio a la demanda. Creación de competencia donde sea posible. Ej: escuelas y hospitales
- Tercerización y privatización.
Reestructuración de la organización
El otro frente de la reforma administrativa es el de la modificación del actual organigrama del gobierno por un nuevo diseño más simple y eficiente.
Los criterios principales son:
- reducir el número de niveles y de unidades administrativas en cada área de gobierno;
- disminuir la cantidad de personal y simplificar la estructura de cada unidad, respetando pautas de mayor eficiencia y productividad;
- definir los objetivos, misiones y funciones de cada unidad administrativa de manera que no haya superposiciones, ni conflictos, ni vacíos de responsabilidad.
La estructura del Poder Ejecutivo Nacional propuesta responde al denominado criterio de diseño “base cero”. No se parte de la organización existente, sino que se diseña otra nueva que responda al objetivo de cubrir, con criterios modernos y eficientes de administración, todas las funciones gubernamentales establecidas en la Constitución Nacional y las leyes vigentes. No debe haber superposiciones sino claridad en las líneas de decisión. El diseño base cero hace posible superar las deformaciones acumuladas en la organización actual.
El principio rector es la aplicación del principio de subsidiaridad: El Estado no realizará las funciones que pueda desarrollar el sector privado; el gobierno nacional no asumirá las funciones que puedan tomar más eficazmente los gobiernos provinciales y el mismo criterio entre éstos y los gobiernos municipales.
La identificación de las funciones en cada nivel de gobierno permite evitar la creación de unidades administrativas que no atiendan una función y también verificar que una misma función no sea cubierta por más de una unidad administrativa.
La utilización del criterio base cero implica diseñar una nueva administración y no meramente modificar la existente. A la hora de instrumentar esa reforma se logrará una mejor ejecución en comparación con las reformas que sólo persiguen eliminar o modificar componentes de una organización existente. Las resistencias en este último caso son mayores, particularmente cuando las reformas no son integrales y simultáneas sino paso a paso. En cada paso toda la resistencia se concentra en la unidad a suprimir y pueden impedir en los hechos que se avance en reformas necesarias y que reclaman la sociedad y el sentido común. En definitiva, la aplicación de un diseño base cero hace también políticamente más fácil la reforma.
Reducción del número de niveles en la pirámide administrativa
El esquema vigente en el gobierno nacional hasta la década del 40 contaba sólo con tres niveles. Actualmente la administración nacional comprende cinco niveles, a saber: presidente, ministro, secretario, subsecretario y director nacional. En la organización propuesta se reduce a cuatro niveles: presidente, ministro, viceministro y director nacional.
El cargo de Vicepresidente no constituye un nivel por estar fuera de línea.
Por debajo de los directores nacionales podrá haber subdirectores, pero no constituirán unidades independientes.
Líneas definidas de responsabilidad en cada decisión
Las organizaciones administrativas deben tener líneas bien claras y definidas por las cuales transita cada decisión. Esto sólo puede lograrse si en cada nivel hay un solo funcionario que sea el responsable principal de una determinada función o tema.
La superposición de líneas de decisión ha sido y es una característica de la administración Nacional en la Argentina. Esto ocurre con las secretarías de la Presidencia de la Nación, que cubren temas tratados en los ministerios y en la gestión de Mauricio Macri se produce entre varios ministerios que administran temas de política ecoómica.
La propuesta de reforma establece que existe un solo gabinete y que cada ministerio tiene la responsabilidad principal (entiende) en los temas de su área. Otros ministerios pueden “intervenir” o “participar”, pero el principal responsable “entiende”.
Se han incorporado a la Jefatura de Gabinete las tareas de una nueva Dirección Nacional de la Función Pública y la coordinación general de la informática del Poder Ejecutivo Nacional.
Ramificación administrativa limitada y eficiente
Un criterio moderno de buena administración establece que de cada unidad administrativa superior no debe depender un número excesivo de unidades inferiores. Se trata de reducir la ramificación y además evitar la pérdida de eficiencia que se produce cuando un funcionario debe conducir y controlar un número excesivo de unidades inferiores. En esta propuesta se ha fijado un número máximo de 8 unidades dependientes de una unidad superior.
Funciones sustantivas y funciones de apoyo.
Las funciones sustantivas son las que hacen a la gestión del gobierno. Incluyen la formulación de políticas, el planeamiento, la elaboración de leyes, decretos y normas de gobierno, el control y aplicación de estas leyes y las regulaciones en general, además de la administración de los servicios públicos si los hubiere.
Las funciones de apoyo son las que atienden las necesidades de la propia administración. Son las de asistencia jurídica, despacho de los trámites y circulación de expedientes, contabilidad, administración del personal y recursos humanos, protocolo, prensa e informática, por mencionar las más relevantes.
Las funciones y las responsabilidades de las unidades sustantivas son únicas y no se deben repetir en distintos ministerios. Por lo contrario, las funciones de las unidades de apoyo se repiten en cada ministerio.
Las funciones sustantivas estarán a cargo de los directores nacionales, los que a su vez dependerán de los viceministros, y estos de los Ministros. Las funciones de apoyo estarán a cargo de las Direcciones Generales, dependientes de un Coordinador General con rango de Viceministro.
Dado el tamaño limitado de algunos ministerios, se ha considerado que cuenten con unidades de apoyo, o sea Direcciones Generales, en común con otros.
Asesores
Los asesores no están formalmente en las líneas de decisión. Asisten con sus conocimientos al funcionario asesorado. Puede existir conflicto entre las opiniones de un asesor y la de un funcionario de línea ubicado por debajo del asesorado. Este conflicto es tanto más delicado cuanto mayor es el nivel y la representatividad de ese funcionario inferior. Por este motivo, en esta propuesta no se incorporan asesores en la Presidencia de la Nación. Los asesores del Presidente son sus ministros.
Se propone que los ministros dispongan cada uno de cuatro cargos de asesores, fuera de línea, en asistencia a su gestión. Para cada viceministro se propone dos cargos de asesores.
Organismos descentralizados
Los organismos descentralizados son unidades con autonomía administrativa. En general tienen por función prestar servicios o controlar regulaciones.
Los organismos descentralizados deben contar con su propia estructura administrativa, aunque dependerán de un viceministro. Es sin duda conveniente que sean conducidos unipersonalmente y no por órganos colegiados. La estructura de estos organismos seguirá pautas propias en cada caso, adoptando criterios propios de laactividad privada.
Cargos políticos y cargos de selección profesional
Los cargos políticos son aquellos cubiertos por designación discrecional del funcionario superior, el que a su vez responde a la fuerza política o a la confianza de quien resultó elegido por las vías constitucionales para ejercer por un período de gobierno.
Debe aceptarse que un gobierno cubra los cargos de confianza del más alto nivel con funcionarios que respondan a las ideas propuestas o que tengan lealtades con el partido en el poder. Sin embargo debe limitarse la penetración de este tipo de designaciones en la estructura administrativa a fin de darle una continuidad y profesionalidad mínimas que hacen a la esencia de un buen gobierno.
En esta propuesta se recomienda definir como cargos políticos a los de los Ministros y Viceministros. El caso de los Directores Nacionales y de los presidentes o administradores de organismos descentralizados debe encuadrar preferiblemente en mecanismos de contratación, por concurso. Debe reconocerse sin embargo que ciertas direcciones nacionales u organismos cumplen funciones que por su importancia y alcance político deberían reservarse a designaciones políticas. Los demás cargos se cubrirán por selección profesional y bajo reglas que se proponen en este trabajo.
Ejecución de la reforma. Manejo de los recursos humanos.
Uno de los cambios fundamentales propuestos es la sustitución del concepto de carrera administrativa por el de la contratación por tiempo determinado en los cargos con responsabilidad de conducción. El propósito es aproximarse a las modalidades del sector privado y aplicar mayor flexibilidad laboral. Se propone que los contratos laborales alcancen a todos los funcionarios con responsabilidad de unidades administrativas o con personal a cargo. El concepto de carrera administrativa se preserva para aquellas áreas de gobierno que requieren especialización. Son las fuerzas armadas; el cuerpo diplomático; el poder judicial; y las fuerzas de seguridad. En estas áreas se sostiene también la existencia de escuelas y centros de instrucción específicos tales como las escuelas militares o el Instituto del Servicio Exterior.
La reducción de la excedida planta de personal del estado es la cuestión más importante y la más delicada de la reforma. La jurisprudencia de la Corte Suprema dice que el derecho a la estabilidad en el empleo público establecido en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto y que no puede estar por encima del interés general. Entendiendo esta lógica y percibiendo los efectos nocivos del exceso de gasto público, en varias ocasiones se dictaron normas que facilitaron intentos de reducir el empleo público. Se encuentra vigente la Ley 25.164 denominada Ley Marco de Regulación del Empleo Público, sancionada en 1999, que habilita los procesos de racionalización en la administración nacional. Su anexo en el Artículo 11 dice: “El personal alcanzado por el régimen de estabilidad que resulte afectado por medidas de reestructuración que comporten la supresión de organismos, dependencias o de las funciones asignadas a las mismas, con la eliminación de los respectivos cargos, será reubicado en las condiciones reglamentarias que se establezcan. A este objeto se garantizará la incorporación del agente afectado para ocupar cargos vacantes. Asimismo en los convenios colectivos de trabajo se preverán acciones de reconversión laboral que permitan al agente insertarse en dichos cargos. En el supuesto de no concretarse la reubicación, el agente quedará en situación de disponibilidad. El período de disponibilidad se asignará según la antigüedad del trabajador, no pudiendo ser menor a seis meses ni mayor a doce meses. Si durante el período de disponibilidad se produjeran vacantes en la Administración Pública Central y Organismos descentralizados, deberá priorizarse el trabajador que se encuentre en situación de disponibilidad para la cobertura de dichas vacantes. Vencido el término de la disponibilidad, sin que haya sido reubicado, o en el caso que el agente rehusare el ofrecimiento de ocupar un cargo o no existieran vacantes, se producirá la baja, generándose el derecho a percibir una indemnización igual a un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor …“. Luego agrega en suArtículo 14: “Los organismos o dependencias suprimidos y los cargos o funciones eliminados no podrán ser creados nuevamente, ni con la misma asignación ni con otra distinta por un plazo de dos años a partir de la fecha de su supresión.” Esta disposición parecería limitar el alcance de una racionalización administrativa, aunque en rigor no lo hace. No habría una sustitución de una unidad por otra que cumpla las mismas funciones, sino una verdadera revisión y simplificación de funciones al diseñarse la nueva estructura.
Diseñada la nueva estructura (ver organigrama propuesto para el Gobierno Nacional) y asignadas las dotaciones, quedarán definidos los cargos a cubrir. En la transición la totalidad del personal quedará en disponibilidad.
Aprobada formalmente la estructura, los nuevos ministros reencasillarán el personal, dando prioridad a los que ya estaban y seleccionándolos por sus méritos y especialización.
Todos aquellos que no encuadren en la nueva estructura quedarán bajo el régimen de disponibilidad de acuerdo con la Ley 25.164. Podrían mejorarse las condiciones previstas en dicha ley, por ejemplo:
- Extensión del periodo de disponibilidad durante el cual se le mantiene el salario.
- Un subsidio a cargo del estado para cubrir los costos de un programa de capacitación en el nuevo empleo.
- Exención de los aportes patronales por dos años al nuevo empleador privado.
En esta propuesta se postula que los cargos de Director Nacional, Director General, presidentes de organismos descentralizados y todo cargo que tenga responsabilidad de conducción de unidades administrativas, sean cubiertos por concurso y mediante contratos con una duración de cinco años. Los concursos deberán ser abiertos a postulantes no pertenecientes a la administración pública y se valorará el desempeño en el cargo concursado en caso que el funcionario saliente se postule para la continuación.
Las condiciones de los concursos así como el contenido de los contratos deberán ser definidos por cada ministro y deberán respetar las pautas establecidas por la Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa. Los contratos contendrán metas y resultados a obtener tanto por la unidad administrativa a cargo como por el desempeño del contratado. El grado de cumplimiento de esos resultados influirá en la remuneración del funcionario y en la calificación a tener en cuenta en el concurso para la renovación del contrato.
Por razones prácticas en la transición, la primera designación para los cargos luego de la reforma, podrá por una única vez y por un lapso máximo de dos años, ser realizada sin el procedimiento de concurso, por cada uno de los ministros respectivos, seleccionando el nuevo funcionario entre los que están en disponibilidad, teniendo en cuenta las funciones requeridas por el nuevo cargo.
En los organismos descentralizados se propone que rija la Ley de Contrato de Trabajo y regímenes con mayor flexibilidad en el futuro.
A los efectos de instrumentar la reforma se propone crear una Unidad Ejecutora de la Reforma Administrativa (UERA) presidida por un funcionario con rango de Viceministro y dependiente del Jefe de Gabinete de Ministros. Esta UERA estará integrada por funcionarios designados uno por cada Ministerio. Se propone que esta Unidad Ejecutora tenga una duración de doce meses a partir de la promulgación de la ley de reforma y que tenga por misión conducir y supervisar la instrumentación de la reforma, comprendiendo: a) La preparación de proyectos de ley y normas laborales y reglas que regirán en las relaciones y tareas del personal de la Administración Nacional; b) la aprobación de los contratos tipo para cargos de directores nacionales y generales, y responsables de unidades administrativas, con la inclusión de incentivos por cumplimiento de resultados acordes a los objetivos y metas; c) la aprobación de las dotaciones de personal,; y d) las normas y procedimientos de la contabilidad por resultados, a ser aplicada en el ámbito de la Administración Nacional.
La instrumentación de la reforma debe comenzar por la aprobación legal de la nueva estructura y la consecuente declaración en disponibilidad a la totalidad del personal de la Administración Nacional, con excepción del personal uniformado de las fuerzas armadas y de seguridad, el cuerpo diplomático, los funcionarios con cargos electivos y el personal del Poder Judicial.