Desde el círculo vicioso al virtuoso

Nuevamente la Argentina enfrenta una aguda situación de crisis cuyos rasgos estructurales son el desequilibrio fiscal originado en un fuerte aumento del gasto público, reglas laborales inadecuadas, endeudamiento público elevado, alta presión impositiva e inflación. Todo ello en una economía regulada y sometida periódicamente a controles de cambio y declaraciones de default. A estos problemas de arrastre se agregó a comienzos de 2020 la dolorosa pandemia del coronavirus que exigió medidas que impactaron severamente sobre la economía.

Este escenario económico es acompañado, más allá de la coyuntura, por una baja calificación institucional. Todo ello explica la insuficiente inversión y la baja creación de empleo privado. La respuesta política fue, salvo contadas excepciones, la creación de empleo público. Se conforma así un circulo vicioso en donde se autoalimenta el déficit fiscal, la inflación y el endeudamiento.

En las últimas décadas predominaron las gestiones populistas, orientadas ideológicamente hacia la intervención. El gobierno de Mauricio Macri , fuera de esa línea, encontró un Estado en default y sin acceso al crédito. El gasto público había llegado a niveles inéditos y había un déficit fiscal, incluyendo intereses, del orden de 7% del PBI. Este casi inmanejable desequilibrio ocurría en 2015 a pesar de una altísima e insostenible presión tributaria. Todas estas circunstancias debían ser corregidas con el menor costo económico, social y político, y ese costo sería tanto menor cuanto más rápido se recupere la confianza.

El gasto público consolidado (nación+provincias+municipios) pasó de un promedio histórico del 30% del PBI previo a 2002, a un nivel de 47% del PBI en 2015, y se redujo levemente a un 45% en 2019. La presión tributaria aumentó en el mismo periodo desde 27% en 2002 a 39% en 2015 y no ha descendido. Tanto el uno como el otro son niveles que la economía argentina no soporta y deben ser disminuidos.

Un primer desafío de Macri era salir del default, y lo hizo correctamente. Pero eso no era todo. Debía clarificar la dimensión y el origen de los problemas heredados y explicar por qué demandarían soluciones impostergables y duras. Macri demoró más de lo debido en hacer este reconocimiento. La comunicación con la sociedad era esencial para prevenir y enfrentar las reacciones y distribuir equitativamente el costo de las medidas correctivas. Se prefirió seguir un camino gradual que impidió reducir el gasto público y el déficit fiscal. El rápido aumento del endeudamiento fue la consecuencia. La hora de la verdad llegaría de todas maneras, y eso ocurrió en mayo de 2018.

La corrección fiscal por disminución del gasto, la estabilidad y una mayor eficiencia productiva eran y siguen siendo los más urgentes deberes. El déficit financiero (incluyendo intereses y provincias) superaba a fines de 2019 un 5% del PBI. Si bien se encaró un proceso de reestructuración de la deuda, la Argentina se encontró nuevamente frente al fantasma de un nuevo default.

Desde la Fundación Libertad y Progreso proponemos que se inicien las reformas que se desarrollan en este libro. Podemos aspirar a una Argentina en crecimiento de recuperación del orden del 6% anual. Si se logra esa meta durante cuatro años, se crearían 3,2 millones de empleos privados en ese periodo. Ello permitiría absorber los jóvenes que ingresarán al mercado laboral, además del exceso de empleados públicos y de receptores de planes sociales y buena parte de quienes hoy están en la economía informal. Para lograrlo es necesario encarar reformas estructurales que liberen las fuerzas del sector privado e impulsen la inversión y que esa acción se inicie decididamente.

Estas medidas económicas deberán acompañarse por la consolidación de una justicia eficiente e independiente, por mejor seguridad y por estabilidad política. Así se impulsará la inversión, la competitividad y la creación de empleo privado. Esto último hará factible la reducción del empleo público y de los subsidios sociales. De esa manera el actual circulo vicioso de estancamiento, déficit e inflación, se convertirá en el círculo virtuoso del crecimiento, el empleo, el mejoramiento del salario real y la estabilidad

Manuel Solanet explica la propuesta en nuestro podcast disponible en Spotify.

La Reforma del Estado

La duplicación del número de empleados estatales en el sector público argentino (Nación, provincias y municipios) entre 2003 y 2015 no tuvo ningún justificativo posible. Sin embargo, esto ocurrió y no pudo ser revertido en el periodo 2015-2019. La reducción lograda a nivel nacional fue más que compensada por las provincias y municipios. Este crecimiento no se explica en nuevas funciones estatales, sino en los impulsos de la política y de la propia burocracia para dar espacio al clientelismo o al copamiento ideológico y partidario de áreas de gobierno.  La re estatización de algunas empresas sólo podría explicar una parte pequeña del crecimiento del empleo estatal en los últimos 16 años.

La Argentina tiene un nivel de gasto público excesivo. Creció desde un 30% del PBI en 2003 a un 46% en 2015. Este porcentaje se redujo al 45% en 2019.  La gestión del presidente Mauricio Macri se propuso reducir el déficit fiscal y actuar sobre el gasto. Sin embargo, no pudo lograr un resultado significativo. De hecho, el organigrama implantado para el Poder Ejecutivo Nacional al comienzo de su mandato fué el más frondoso en la historia del país. Se aumentó a 21 el número de ministerios, con 85 secretarías, 204  subsecretarías, 687 direcciones nacionales y generales, y 141 organismos descentralizados. En el último año de su periodo presidencial redujo a 11 el número de ministerios.

Compárese estas exuberancias con la estructura de los gobiernos que administraban nuestro país hasta comienzos de los cuarenta, antes del advenimiento del peronismo. Había ocho ministerios, no existían las secretarías, sólo había un subsecretario por ministerio para coordinar la propia administración, y el total de direcciones nacionales no llegaba a 50. Los directores nacionales dependían directamente del ministro. El gasto público alcanzaba un 8% del Producto Bruto Interno.

El estado argentino gasta mucho y mal, incluso en sectores claves como la educación, la salud o la seguridad. De hecho, en todas esas actividades se ha producido un intenso desarrollo de prestaciones privadas. Se pagan altos impuestos para obtener esos servicios, pero al ser deficientes, las personas y empresas resuelven duplicar su gasto para proveérselos privadamente.

Durante la década del noventa se llevaron adelante las privatizaciones de empresas estatales como un capítulo relevante de la reforma del estado. También se avanzó en las desregulaciones aunque con menos profundidad y con reversiones hacia el final de dicha década y particularmente luego de 2002. La reforma previsional de 1995 fue también un capítulo destacado con miras a evitar el colapso del sistema de reparto y a introducir equidad y preservar la propiedad de los aportes. La crisis financiera, el default, la devaluación y la pesificación de 2002 pusieron en riesgo todas aquellas reformas y más tarde, bajo el impulso populista, demagógico y corrupto de la gestión kirchnerista, revirtieron muchas de ellas, particularmente la previsional.

El costo impositivo en la Argentina es muy alto y afecta severamente la competitividad. De esta forma desalienta la inversión. Esto es principalmente consecuencia de un desborde del gasto público. Creemos que es imprescindible disminuir el peso del Estado y mejorar sus prestaciones.

Las claves de la reforma

Son las que siguen:

• Concentrar la acción del estado en sus funciones básicas e indelegables.
• Mejorar la calidad de los servicios que el estado proporciona a la sociedad.
• Lograr eficiencia y efectividad del gobierno para servir a sus ciudadanos.

Frentes de acción de la reforma

Hay dos frentes de acción.

1. Reforma de las reglas, normas laborales, métodos contables y tecnología administrativa para mejorar la eficiencia y la calidad del servicio estatal. En su conjunto las denominaremos “medidas de eficiencia”.
2. Simplificación y reducción de la estructura de la organización.

El primer grupo comprende:

a.  Reforma del régimen laboral en el sector público.

• La introducción de un nuevo sistema de contabilidad pública y de control de gestión para ir a la gestión por resultados. Esto hará posible introducir incentivos en los contratos individuales y en los colectivos.
• Introducción masiva de tecnología informática y la digitalización de trámites y expedientes en la administración, las compras, el control de gestión y la administración tributaria.
• Desregulación, simplificación y supresión de trámites y requisitos innecesarios.
• Descentralización y autonomía de gestión. Subsidio a la demanda. Creación de competencia donde sea posible. Ej: escuelas y hospitales
• Tercerización y privatización.

Reestructuración de la organización

El otro frente de la reforma administrativa es el de  la modificación del actual organigrama del gobierno por un nuevo diseño más simple y eficiente.

Los criterios principales son:

• reducir el número de niveles y de unidades administrativas en cada área de gobierno;
• disminuir la cantidad de personal y simplificar la estructura de cada unidad, respetando pautas de mayor eficiencia y productividad;
• definir los objetivos, misiones y funciones de cada unidad administrativa de manera que no haya superposiciones, ni conflictos, ni vacíos de responsabilidad.

La estructura del Poder Ejecutivo Nacional propuesta responde al denominado criterio de diseño “base cero”.  No se parte de la organización existente, sino que se diseña otra nueva que responda al objetivo de cubrir, con criterios modernos y eficientes de administración, todas las funciones gubernamentales establecidas en la Constitución Nacional y las leyes vigentes.  No debe haber superposiciones sino claridad en las líneas de decisión. El diseño base cero hace posible superar las deformaciones acumuladas en la organización actual.

El principio rector  es la aplicación del principio de subsidiaridad: El Estado no realizará las funciones que pueda desarrollar el sector privado; el gobierno nacional no asumirá las funciones que puedan tomar más eficazmente los gobiernos provinciales y el mismo criterio entre éstos y los gobiernos municipales.

La identificación de las funciones en cada nivel de gobierno permite evitar la creación de unidades administrativas que no atiendan una función y también verificar que una misma función no sea cubierta por más de una unidad administrativa.

La utilización del criterio base cero implica diseñar una nueva administración y no meramente modificar la existente. A la hora de instrumentar esa reforma se logrará una mejor ejecución en comparación con las reformas que sólo persiguen eliminar o modificar componentes de una organización existente. Las resistencias en este último caso son mayores, particularmente cuando las reformas no son integrales y simultáneas sino paso a paso. En cada paso toda la resistencia se concentra en la unidad a suprimir y pueden impedir en los hechos que se avance en reformas necesarias y que reclaman la sociedad y el sentido común. En definitiva, la aplicación de un diseño base cero hace también políticamente más fácil la reforma.

Reducción del número de niveles en la pirámide administrativa

El esquema vigente en el gobierno nacional hasta la década del 40 contaba sólo con tres niveles. Actualmente la administración nacional comprende cinco niveles, a saber: presidente, ministro, secretario, subsecretario y director nacional. En la organización propuesta se reduce a cuatro niveles: presidente, ministro, viceministro y director nacional.

El cargo de Vicepresidente no constituye un nivel por estar fuera de línea.

Por debajo de los directores nacionales podrá haber subdirectores, pero no constituirán unidades independientes.

Líneas definidas de responsabilidad en cada decisión

Las organizaciones administrativas deben tener líneas bien claras y definidas por las cuales transita cada decisión.  Esto sólo puede lograrse si en cada nivel hay un solo funcionario que sea el responsable principal de una determinada función o tema.

La superposición de líneas de decisión ha sido y es una característica de la administración Nacional en la Argentina. Esto ocurre con las secretarías de la Presidencia de la Nación, que cubren temas tratados en los ministerios y en la gestión de Mauricio Macri se produce entre varios ministerios que administran temas de política ecoómica.

La propuesta de reforma establece que existe un solo gabinete y que cada ministerio tiene la responsabilidad principal (entiende) en los temas de su área. Otros ministerios pueden “intervenir” o “participar”, pero el principal responsable “entiende”.

Se han incorporado a la Jefatura de Gabinete las tareas de una nueva Dirección Nacional de la Función Pública y la coordinación general de la informática del Poder Ejecutivo Nacional.

Ramificación  administrativa limitada y eficiente

Un criterio moderno de buena administración establece que de cada unidad administrativa superior no debe depender un número excesivo de unidades inferiores. Se trata de reducir la ramificación y además evitar la pérdida de eficiencia que se produce cuando un funcionario debe conducir y controlar un número excesivo de unidades inferiores. En esta propuesta se ha fijado un número máximo de 8 unidades dependientes de una unidad superior.

Funciones sustantivas y funciones de apoyo.

Las funciones sustantivas son las que hacen a la gestión del gobierno. Incluyen la formulación de políticas, el planeamiento, la elaboración de leyes, decretos y normas de gobierno, el control y aplicación de estas leyes y las regulaciones en general, además de la administración de los servicios públicos si los  hubiere.

Las funciones de apoyo son las que atienden las necesidades de la propia administración. Son las de asistencia jurídica, despacho de los trámites y circulación de expedientes, contabilidad, administración del personal y recursos humanos, protocolo, prensa e informática, por mencionar las más relevantes.

Las funciones y las responsabilidades de las unidades sustantivas son únicas y no se deben repetir en distintos ministerios. Por lo contrario, las funciones de las unidades de apoyo se repiten en cada ministerio.

Las funciones sustantivas estarán a cargo de los directores nacionales, los que a su vez dependerán de los viceministros, y estos de los Ministros.  Las funciones de apoyo estarán a cargo de las Direcciones Generales, dependientes de un Coordinador General con rango de Viceministro.

Dado el tamaño limitado de algunos ministerios, se ha considerado que cuenten con unidades de apoyo, o sea Direcciones Generales, en común con otros.

Asesores

Los asesores no están formalmente en las líneas de decisión. Asisten con sus conocimientos al  funcionario asesorado. Puede existir conflicto entre  las opiniones de un asesor y la de un funcionario de línea ubicado por debajo del asesorado. Este conflicto es tanto más delicado cuanto mayor es el nivel y la representatividad de ese funcionario inferior. Por este motivo, en esta propuesta no se incorporan asesores en la Presidencia de la Nación. Los asesores del Presidente son sus ministros.

Se propone que los ministros dispongan cada uno de cuatro cargos de asesores, fuera de línea, en asistencia a su gestión. Para cada viceministro se propone dos cargos de asesores. 

Organismos descentralizados

Los organismos descentralizados son unidades con autonomía administrativa. En general tienen por función prestar servicios o  controlar regulaciones.

Los organismos descentralizados deben contar con su propia estructura administrativa, aunque dependerán de un viceministro. Es sin duda conveniente que sean conducidos unipersonalmente y no por órganos colegiados. La estructura de estos organismos seguirá pautas propias en cada caso, adoptando criterios propios de laactividad privada.

Cargos políticos y cargos de selección profesional

Los cargos políticos son aquellos cubiertos por designación discrecional del funcionario superior, el que a su vez responde a la fuerza política o a la confianza de quien resultó elegido por las vías constitucionales para ejercer por un período de gobierno.

Debe aceptarse que un gobierno cubra los cargos de confianza del más alto nivel con funcionarios que respondan a las ideas propuestas o que tengan lealtades con el partido en el poder. Sin embargo debe limitarse la penetración de este tipo de designaciones en la estructura administrativa a fin de darle una continuidad y profesionalidad mínimas que hacen a la esencia de un buen gobierno.

En esta  propuesta se recomienda definir como cargos políticos a los de los Ministros y Viceministros. El caso de los Directores Nacionales y de los presidentes o administradores de organismos descentralizados debe encuadrar preferiblemente en mecanismos de contratación, por concurso. Debe reconocerse sin embargo que ciertas direcciones nacionales u organismos cumplen funciones que por su importancia y alcance político deberían reservarse a designaciones políticas. Los demás cargos se cubrirán por selección profesional y bajo reglas que se proponen en este trabajo.

Ejecución de la reforma. Manejo de los recursos humanos.

Uno de los cambios fundamentales propuestos es la sustitución del concepto de carrera administrativa por el de la contratación por tiempo determinado en los cargos con responsabilidad de conducción.  El propósito es aproximarse a las modalidades del sector privado y aplicar mayor flexibilidad laboral. Se propone que los contratos laborales alcancen a todos los funcionarios con responsabilidad de unidades administrativas o con personal a cargo.  El concepto de carrera administrativa se preserva para aquellas áreas de gobierno que requieren especialización. Son las fuerzas armadas; el cuerpo diplomático; el poder judicial; y las fuerzas de seguridad.  En estas áreas se sostiene también la existencia de escuelas y centros de instrucción específicos tales como las escuelas militares o el Instituto del Servicio Exterior.

La reducción de la excedida planta de personal  del estado es la cuestión más importante y la más delicada de la reforma. La jurisprudencia de la Corte Suprema dice que el derecho a la estabilidad en el empleo público establecido en el artículo 14 bis de la Constitución Nacional, no es absoluto y que no puede estar por encima del interés general. Entendiendo esta lógica y percibiendo los efectos nocivos del exceso de gasto público, en varias ocasiones se dictaron normas que facilitaron intentos de reducir el empleo público. Se encuentra vigente la Ley 25.164 denominada Ley Marco de Regulación del Empleo Público, sancionada en 1999, que habilita los procesos de racionalización en la administración nacional. Su anexo en el Artículo 11 dice: “El personal alcanzado por el régimen de estabilidad que resulte afectado por medidas de reestructuración que comporten la supresión de organismos, dependencias o de las funciones asignadas a las mismas, con la eliminación de los respectivos cargos, será reubicado en las condiciones reglamentarias que se establezcan. A este objeto se garantizará la incorporación del agente afectado para ocupar cargos vacantes. Asimismo en los convenios colectivos de trabajo se preverán acciones de reconversión laboral que permitan al agente insertarse en dichos cargos. En el supuesto de no concretarse la reubicación, el agente quedará en situación de disponibilidad. El período de disponibilidad se asignará según la antigüedad del trabajador, no pudiendo ser menor a seis meses ni mayor a doce meses. Si durante el período de disponibilidad se produjeran vacantes en la Administración Pública Central y Organismos descentralizados, deberá priorizarse el trabajador que se encuentre en situación de disponibilidad para la cobertura de dichas vacantes. Vencido el término de la disponibilidad, sin que haya sido reubicado, o en el caso que el agente rehusare el ofrecimiento de ocupar un cargo o no existieran vacantes, se producirá la baja, generándose el derecho a percibir una indemnización igual a un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor …“.  Luego agrega en suArtículo 14: “Los organismos o dependencias suprimidos y los cargos o funciones eliminados no podrán ser creados nuevamente, ni con la misma asignación ni con otra distinta por un plazo de dos años a partir de la fecha de su supresión.” Esta disposición parecería limitar el alcance de una racionalización administrativa, aunque en rigor no lo hace. No habría una sustitución de una unidad por otra que cumpla las mismas funciones, sino una verdadera revisión y simplificación de funciones al diseñarse la nueva estructura.

Diseñada la nueva estructura (ver organigrama propuesto para el Gobierno Nacional) y asignadas las dotaciones, quedarán definidos los cargos a cubrir. En la transición la totalidad del personal quedará en disponibilidad.

Aprobada formalmente la estructura, los nuevos ministros reencasillarán el personal, dando prioridad a los que ya estaban y seleccionándolos por sus méritos y especialización.

Todos aquellos que no encuadren en la nueva estructura quedarán bajo el régimen de disponibilidad de acuerdo con la Ley 25.164. Podrían mejorarse las condiciones previstas en dicha ley, por ejemplo:

• Extensión del periodo de disponibilidad durante el cual se le mantiene el salario.
• Un subsidio a cargo del estado para cubrir los costos de un programa de capacitación en el nuevo empleo.
• Exención de los aportes patronales por dos años al nuevo empleador privado.

En esta propuesta se postula que los cargos de Director Nacional, Director General,  presidentes de organismos descentralizados y todo cargo que tenga responsabilidad de conducción de unidades administrativas, sean cubiertos por concurso y mediante contratos con una duración de cinco años. Los concursos deberán ser abiertos a postulantes no pertenecientes a la administración pública y se valorará el desempeño en el cargo concursado en caso que el funcionario saliente se postule para la continuación.

Las condiciones de los concursos así como el contenido de los contratos deberán ser definidos por cada ministro y deberán respetar las pautas establecidas por la Unidad Ejecutora de Reforma Administrativa. Los contratos contendrán metas y resultados a obtener tanto por la unidad administrativa a cargo como por el desempeño del contratado. El grado de cumplimiento de esos resultados influirá en la remuneración del funcionario y en la calificación a tener en cuenta en el concurso para la renovación del contrato.

Por razones prácticas en la transición, la primera designación para los cargos luego de la reforma, podrá por una única vez y por un lapso máximo de dos años, ser realizada sin el procedimiento de concurso, por cada uno de los ministros respectivos, seleccionando el nuevo funcionario entre los que están en disponibilidad, teniendo en cuenta las funciones requeridas por el nuevo cargo.

En los organismos descentralizados se propone que rija la Ley de Contrato de Trabajo y regímenes con mayor flexibilidad en el futuro.

A los efectos de instrumentar la reforma se propone crear una Unidad Ejecutora de la Reforma Administrativa (UERA) presidida por un funcionario con rango de Viceministro y dependiente del Jefe de Gabinete de Ministros. Esta UERA estará integrada por funcionarios designados uno por cada Ministerio.  Se propone que esta Unidad Ejecutora tenga una duración de doce meses a partir de la promulgación de la ley de reforma y que tenga por misión conducir y supervisar la instrumentación de la reforma, comprendiendo: a) La preparación de proyectos de ley y normas laborales y reglas que regirán en las relaciones y tareas del personal de la Administración Nacional; b) la aprobación de los contratos tipo para cargos  de directores nacionales y generales, y responsables de unidades administrativas, con la inclusión de incentivos por cumplimiento de resultados acordes a los objetivos y metas; c) la aprobación de las dotaciones de personal,; y d) las normas y procedimientos de la contabilidad por resultados, a ser aplicada en el ámbito de la Administración Nacional.

La instrumentación de la reforma debe comenzar por la aprobación legal de la nueva estructura y la consecuente declaración en disponibilidad a la totalidad del personal de la Administración Nacional, con excepción del personal uniformado de las fuerzas armadas y de seguridad, el cuerpo diplomático, los funcionarios con cargos electivos y el personal del Poder Judicial.

La política exterior – Propuesta de Libertad y Progreso[1]

La elaboración de políticas públicas exige, ante todo, un buen diagnóstico sobre el marco internacional en el que está inserto y deberá desempeñarse el país. El mundo es un enorme escenario en el que hay que saber conducirse con prudencia y sentido de la realidad. Esta afirmación sirve para evitar propuestas que impliquen una colisión con esa realidad. Se trata de ver y entender cómo lo que ocurre en el exterior nos condiciona y cómo lo que se hace internamente repercute, a su vez, en el mundo. El desafío que se desprende de esto es el de impedir que las simplificaciones o las falsas idealizaciones ganen terreno a costa del mejor resultado para el país.

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El planeamiento estratégico debe ser consciente de las necesidades que la Argentina tiene en materia económica y de las tecnologías e inversiones indispensables para su desarrollo. La obstinación y la necedad -hay que reconocerlo- suelen pagarse muy caro. El ideologismo al tejer alianzas ha sido un error que ha estado muy presente en la política exterior de nuestro país. El localismo también ha sido y es un pésimo negocio. Cuando la política exterior se pone al servicio de la política doméstica se corre el riesgo de vaciar de contenido el trabajo diplomático y de reemplazar los objetivos estratégicos nacionales por intereses domésticos, a veces hasta ridículos. Es un ejemplo el grueso error del ofrecimiento del presidente Alberto Fernández a Vladimir Putin de que la Argentina sea la puerta de entrada de Rusia en Latinoamérica. Lo hizo pocos días antes de la inaceptable invasión rusa a Ucrania

El diseño de una política exterior asertiva debe exponer la riqueza del pensamiento argentino a la hora de trazarla. La Argentina reclama una reflexión permanente acerca de cuáles son las mejores vías para integrarse a un escenario global que a menudo parece amenazador, pero que al mismo tiempo ofrece muchas oportunidades.  

La revolución del conocimiento tendrá impacto en el modo en que los países se relacionan entre sí. Por caso, hoy sabemos que los individuos que usan smartphones (es decir, más de 3 mil millones de personas en todo el globo) poseen información y capacidades analíticas superiores a muchas agencias de inteligencia de apenas una generación atrás. El verdadero problema que se presenta con esto es el de gestionar una avalancha de datos que puede llegar a desbordar a quienes tienen que tomar decisiones. En definitiva, la evolución de la tecnología hace que la diplomacia tenga que enfrentarse a nuevos retos, especialmente en cuanto al manejo de información sensible, tal como quedó evidenciado a partir del caso Wikileaks.

Por otro lado, el problema del coronavirus ha golpeado al planeta con una fuerza sin precedentes. Es natural pensar que el mismo traerá aparejados cambios en el sistema internacional. Después de todo, la historia abunda en ejemplos de cómo las crisis tienden a conducir a la renovación. No obstante, más que engendrar nuevos paradigmas, la debacle mundial del COVID-19 parece exacerbar dinámicas preexistentes. En primer lugar, la pandemia ha agregado un elemento más de discordia a la complicada relación entre los Estados Unidos y China. Incluso antes de que los casos de COVID-19 aumentaran en los Estados Unidos, los miembros del Congreso ya estaban redactando una legislación para castigar a China. Beijing, por su parte, utilizó la emergencia como una chance para proyectar poder y para ganar mayor influencia en los países donde los sistemas de salud colapsaron tempranamente.

En Europa, el coronavirus  elevó el tono en el debate entre federalistas y escépticos de la integración. Una grieta que quedó marcada a fuego a raíz del Brexit, se acentuó ante la falta de una acción coordinada de los países de la Unión Europea para hacer frente a la demanda sanitaria. La rápida expansión del virus dañó al multilateralismo, el cual ya venía siendo cuestionado por su falta de eficacia a la hora de promover políticas globales consistentes, como por ejemplo en el asunto del cambio climático. A su turno, la desdibujada actuación de la OMS expuso una vez más las deficiencias de los organismos internacionales y puso en duda su capacidad de respuesta ante dificultades sistémicas. 

La invasión a Ucrania por parte de las fuerzas armadas de la Federación Rusa introdujo un factor detonante que puso a prueba la solidaridad de los países de la Unión Europea y más concretamente de la OTAN. Las consecuencias se extendieron al mundo entero, obligando a tomar posición a países que apenas indirectamente estaban afectados por el conflicto. La Argentina entre ellos.

Éstos y otros hechos ilustran hasta qué punto el devenir de la historia tiene la capacidad de trastocar aspectos fundamentales de la política en general y de la política exterior en particular. Es en este marco contextual donde se necesitan consensuar pautas de acción estratégicas.

La política exterior no nace de inspiraciones repentinas, sino que es el producto, más o menos lógico, de una conjunción entre debates teóricos y experiencias prácticas. Es asimismo el reflejo de grandes convergencias, a las cuales se llega luego de haber recorrido un sendero con frecuencia sinuoso y lleno de rispideces.

Este capítulo ofrece una aproximación de la política exterior propuesta por la Fundación Libertad y Progreso. Desde esta perspectiva, trata además de constituirse en un aporte valioso para las propuestas de cambio que la Argentina necesita.

Cuestiones remanentes de carácter territorial: Antártida y Malvinas

Le quedan por resolver a la Argentina dos cuestiones de carácter territorial: Malvinas y la Antártida. Como bien señala el exvicecanciller Andrés Cisneros, la dirigencia política ha tenido la mala costumbre de considerar ambos asuntos por separado, pese a existir varios puntos de contacto entre uno y otro[2].

Las islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur son un fenómeno geográfico que conecta el territorio continental con la Antártida. El Reino Unido, que está en posesión de esas islas, es consciente de esta situación, no sólo como respuesta a los deseos de su muy reducida población, sino también como modo de sostener sus intereses al continente antártico.

Tanto en Malvinas como en la Antártida el punto esencial, aunque con distinta visión en el tiempo, es el reclamo de soberanía. En el tema antártico existe la creencia que algún día, el Tratado Antártico -que dispone un congelamiento jurídico de los reclamos de soberanía- caducará o se flexibilizará de una manera tal que los territorios polares podrían ser repartidos a cada quien según sus derechos. Todos los países con alguna aspiración tratan de preservar las situaciones que eventualmente puedan generar derechos. Es esa presunción -y no sólo la vocación científica- la que ha llevado a muchos países a instalar bases militares en la Antártida.

Teniendo en cuenta este fenómeno, resulta vital que nuestro país continúe con la defensa del Tratado Antártico y su regla del consenso, instrumento político y jurídico que sirve para frenar la aparición de “nuevos liderazgos” que pudieran efectuar nuevas reclamaciones de soberanía. Es imprescindible, a su vez, que la Argentina apueste fuertemente a nuevas formas de cooperación en el campo de las ciencias. De este modo, quedará claro su compromiso con la realización de la “investigación sustantiva” que requiere el Tratado. Sería recomendable además ampliar la cooperación con países del Pacífico Sur, como Chile y Nueva Zelanda, con quienes compartimos numerosos intereses y valores. La política exterior y de defensa debe asignar prioridad a la cuestión antártica en toda su complejidad medioambiental y estratégica. En razón de esto último, es interesante el acuerdo al que arribaron Rusia, Kazajistán, Azerbaiján y Turkmenistán en 2018 para la explotación de los recursos del Mar Caspio. El sistema de cuotas para el usufructo del caviar beluga y de los hidrocarburos que allí se determinó probablemente podría convertirse en una referencia para el futuro de la cuestión antártica.

La defensa del Tratado Antártico no debería ser un objetivo incompatible con el de mejorar las capacidades del sistema de defensa. En términos de “gran estrategia”, la política de defensa se encuentra imbricada con la política exterior: no fija metas para la proyección externa, pero sí establece la manera en que se protegen los intereses planteados por la Cancillería. Invertir en defensa no tendría que ser concebido como una manifestación de militarismo, sino como una necesidad derivada de la estructura propia del sistema internacional y la realidad que el poder de la diplomacia se relaciona con la capacidad defensiva.  

En Malvinas existe -al igual que en la Antártida- un congelamiento en el reclamo, pero en este caso consagrado fáctica y no jurídicamente. El hecho incontrastable es que Gran Bretaña se niega a dialogar por la soberanía.

Con la excepción del conflicto del Beagle y de la guerra de Malvinas, la Argentina en general se ha amparado en la razón jurídica.  En el asunto del Beagle, el resultado de una negociación acompañada de una cierta disuasión militar permitió finalmente un acuerdo que limitó la proyección marítima de Chile en el Atlántico Sur.

La lección de Malvinas debería servirnos para no cometer los mismos errores ni en las islas, ni en la Antártida. La voluntad de discutir la soberanía no tendría que hacer que la Argentina se rehúse a hablar de otros aspectos sustanciales, como lo son comercio, recursos naturales o cooperación en general. Salvo en la década de los noventa, aquella fue la estrategia predominante hacia Malvinas. Con consecuencias más bien negativas para nuestra posición negociadora, ha habido una tendencia a adoptar posturas inflexibles, en las que o discutimos soberanía o no discutimos nada. Sin duda, hubo a lo largo de la historia momentos de menor empecinamiento, pero lamentablemente éstos fueron muy breves o no tuvieron el respaldo político suficiente. De hecho, la corona británica aceptó en más de una vez entrar en conversaciones que en un final pudieron haber significado un traspaso a largo plazo de la soberanía.

En la política británica no existe, por otro lado, ninguna corriente partidaria que esté dispuesta a negociar la soberanía de las islas. Como si esto fuera poco, lo que se evidencia de un tiempo a esta parte es una entronización de las líneas más duras. En Gran Bretaña, la guerra de 1982 le cerró las puertas -tal vez para siempre- a la línea pro negociación del Foreign Office, mientras que por estos lares la intransigencia ha sido moneda corriente, sobre todo durante las administraciones kirchneristas.

Con algunas adaptaciones al caso Malvinas, el modelo de “free city”, propuesto por el Dr. Martin Krause, podría ser aplicable. Esencialmente, ese sistema supone forjar un acuerdo básico de suspensión de la disputa por la soberanía y el establecimiento de relaciones comerciales, sociales y de todo tipo entre el territorio en cuestión y el Estado reclamante. El antecedente más resonante es el de Hong Kong, que pasó de la soberanía británica a la china en 1997. En Malvinas, tal como apunta el Dr. Krause, podría idearse un acuerdo que fijara un plazo largo para el traspaso de su soberanía a la Argentina. Hasta tanto, las islas podrían adoptar una ley básica en la que habría “un impuesto muy bajo y una total libertad de inversión y comercio sin importar la procedencia de los capitales o de las personas y libertad para usar cualquier tipo de moneda, incluso, por supuesto, el peso argentino”[3].

En esa instancia, se debería garantizar igualmente el libre acceso de todas las nacionalidades a la compra de tierras y activos, sin discriminar a los argentinos. Esta ley básica sería administrada de manera que genere confianza tanto a los isleños como a los inversores internacionales. Este esquema podría ser trazado como un mecanismo de avances progresivos que favorezca la presencia de empresas y propietarios argentinos por la ventaja de su proximidad. Cabe recordar que la población estable de Malvinas es de tan sólo 3.000 habitantes.

El juridicismo ha sido una constante en la política nacional hacia Malvinas[4]. Con todo, ha habido razones para que esto fuera así, dado que la Argentina es portadora de derechos indiscutibles. Pero hay que decir también que dicha política tradicional ha sido insuficiente, ya que el mundo todavía se rige bajo las crudas reglas de la Realpolitik antes que por el derecho. En lo inmediato, ninguna alternativa de soberanía podría ser planteada seriamente hasta tanto la Argentina no recupere un cierto peso relativo en el mundo. La conclusión, entonces, es bastante sencilla: el futuro de las Malvinas y el de la Antártida dependerá, antes que nada, de nuestra capacidad para revertir el proceso de decadencia que nos tiene a maltraer desde hace décadas y que nos limita en la arena internacional.

La política comercial externa

La Argentina ha practicado políticas proteccionistas de mayor o menor intensidad a partir de la década del treinta. Los inicios de estas prácticas se relacionaron con los efectos de la crisis mundial de 1929, pero se intensificaron como un planteo doctrinario a partir de 1946. Desde esa época tomó fuerza la teoría de la “dependencia” y la política de “sustitución de importaciones”. Dentro de estos criterios de gobierno, los instrumentos más utilizados son los aranceles de importación, las prohibiciones y restricciones cuantitativas de cualquier naturaleza y las normas y controles a los que se someten importadores y exportadores en el mercado de cambios o divisas, en particular cuando ellas contienen elementos de discriminación.

Luego de haber participado, a lo largo del siglo XX, en distintos proyectos de integración regional (ALALC, ALADI, etc.), la Argentina viene desempeñando actualmente un rol destacado en el Mercosur. El objetivo fundamental de esta organización es la construcción de un mercado común entre la Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Subsidiariamente contribuye a estabilizar y mejorar la relación política entre sus miembros y a disipar las hipótesis de conflicto.

Hay muchos problemas que el Mercosur ha tenido y aún tiene a nivel institucional. Son principalmente consecuencia del proceso de toma de decisiones que requiere primero la unanimidad de los socios y luego la convalidación interna por cada uno de ellos. En el Mercosur no hay un “derecho comunitario” que tenga supremacía sobre las legislaciones nacionales. La ineficiencia ejecutoria configura otro obstáculo, ya que la autoridad de implementación de las políticas regionales corresponde a los gobiernos nacionales, que no cuentan con incentivos para priorizarlas. Tampoco funcionan eficientemente los mecanismos de resolución de controversias, única área parcialmente excluida del requisito de unanimidad. Ésa es la razón por la cual algunos conflictos bilaterales han escalado a instancias mediadoras ajenas a la región. El caso de las plantas papeleras entre Argentina y Uruguay ha sido quizás el más conocido. Para marcar el contraste, hay que decir que la Corte Europea de Justicia dicta cientos de sentencias por año[5].

Los países del Mercosur experimentaron un aumento de comercio entre ellos en los años previos a 1999, pero una disminución desde entonces. Trepó de un 7 por ciento del PBI en 1991 a más del 11 por ciento en 1998, y en ese periodo la proporción del comercio intrarregional sobre el global se duplicó[6]. Sin embargo, las crisis ocurridas entre 1998 y 2002 fueron un punto de quiebre, en tanto redujeron la apertura y la interdependencia regional. A partir de 2002, el contexto internacional benigno favoreció el crecimiento de las economías: la apertura se incrementó y alcanzó nuevos picos. No obstante, el comercio intramercosur nunca recuperó los niveles de los primeros años. Esto dejó al Mercosur en una posición de atraso respecto a la Unión Europea, en donde el comercio intra-zona supera el 60 por ciento, muy por encima del 20 por ciento al que apenas se llega en el bloque sudamericano[7].

Los gobiernos populistas consideraron el Mercosur como un símbolo de resistencia a la globalización, al “neoliberalismo” y/o al predominio de los Estados Unidos. Esta retórica hizo que la funcionalidad operativa del bloque se estancara y que cuestiones sustantivas como la inversión, el comercio y las regulaciones comunes, fueran desapareciendo de la agenda. Paralelamente, la creación de instituciones inefectivas como el Tribunal Permanente de Revisión (2004) y el Parlasur (2006) fomentaron la hipertrofia y el desgano.

Entre 2003 y 2015 se dio la coincidencia de gobiernos populistas de izquierda en Brasil (Lula da Silva), Argentina (Néstor y Cristina Kirchner), Paraguay (Fernando Lugo) y Uruguay (José Mujica). Esto fue determinante para la incorporación al Mercosur, como socios políticamente afines, a Venezuela (Hugo Chávez) y Bolivia (Evo Morales).

Si bien el latinoamericanismo es una postura políticamente correcta, la integración supone, por definición, resignar en alguna medida la potestad de actuar soberanamente. Eso es difícil de lograr cuando hay elites políticas que pregonan una autarquía teñida de nacionalismo y una mayoría de empresarios que -por conveniencia- prefieren el proteccionismo antes que enfrentar la apertura a la competencia internacional. Las economías más grandes de América del Sur no han aumentado su complementariedad; por el contrario, compiten tanto en productos como en mercados.

Los esfuerzos para integrar a países poco interdependientes deben empezar necesariamente por impulsar las interacciones a través del comercio y de la inversión privada “cross border”. Vendrán más adelante la consolidación de una identidad común, la creación de instituciones supranacionales o la coordinación de las políticas exteriores. Si la experiencia europea tiene algo que enseñarnos es que la integración política viene después de la económica. Los intereses prácticos y no las identidades sociológicas constituyen la médula de la integración regional.

No debe dejar de mencionarse que el desarrollo del comercio intrarregional en América Latina tiene como una de sus grandes limitaciones la falta de infraestructura que mejore la interconexión física. Se trata de un punto no menor que demanda acciones coordinadas por parte de todos los países.

La arquitectura un tanto endeble de los proyectos de integración sudamericanos ha dado pie a múltiples explicaciones, como la de Andrea Oelsner, quien afirma que el Mercosur padece el “síndrome de Rashomon”, ya que cumple una función diferente para cada país miembro y carece de una institucionalidad eficiente[8]. Para Brasil, el Mercosur es un instrumento que sirve de marco institucional para encauzar las relaciones con la Argentina, ya sea resolviendo conflictos o despejando temores. Para la Argentina, es un medio para integrarse a Brasil y coparticipar de su protagonismo global. Para Paraguay y Uruguay resulta poco más que un producto del azar, derivado de la historia y la geografía.

Dicho esto, el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea es una buena noticia[9]. Un tratado de libre comercio siempre implica una apertura gradual: puede no ser el camino ideal, pero al menos es un avance en la dirección correcta. En este plano, sería de esperar que el acuerdo nos ayude a ordenar nuestras políticas comerciales, disminuyendo y racionalizando la protección en un tiempo razonable. Es muy importante la reducción del Arancel Externo Común del Mercosur, tal como lo propone Brasil.

La Argentina debe acompañar esta iniciativa al mismo tiempo que encare las reformas estructurales que propone la Fundación Libertad y Progreso. Este conjunto de reformas aumentará la competitividad y le dará a la Argentina la posibilidad de integrarse con más ímpetu al comercio internacional. Ayudarán, por otro lado, a que el Mercosur se flexibilice, fortaleciendo la zona de libre comercio sin por ello renunciar a futuros escalones superiores. Sería fundamental que las incontables excepciones, reglamentaciones y trampas paraarancelarias que entorpecen la dinámica comercial del bloque sean removidas. Del mismo modo, debe permitirse que los miembros del Mercosur puedan firmar acuerdos comerciales con terceros.  La Argentina debería acompañar y apuntalar las reformas que se proponen desde el lado brasileño. El riesgo, en caso de que ocurra lo contrario, es que se produzca una ruptura fáctica entre los miembros del bloque.

El comercio internacional es un camino de doble vía. Las exportaciones aportan divisas corrientes para compensar las necesarias para adquirir las importaciones. El mercantilismo, latente en nuestros medios políticos y que ha vuelto a surgir con el triunfo electoral del peronismo a fines de 2019, cree que es posible y necesario alentar las exportaciones e impedir las importaciones. Lo único que se logra con esa medida es encarecer los bienes exportables e importados en el mercado interno. Son finalmente los consumidores los que pagan la ineficiencia y las mayores utilidades de las industrias protegidas.

Pero esto no termina ahí, puesto que los impuestos o aranceles sobre las importaciones de maquinaria y materias primas elevan su precio doméstico y por lo tanto encarecen la producción de las industrias y servicios que las utilizan. De esta forma impiden la competitividad de las industrias que podrían exportar. Toda restricción impuesta sobre el comercio internacional de un país – por más uniforme o generalizada que sea – altera los precios relativos internos y, por ende, modifica la asignación de los recursos alejándola del óptimo. Las medidas que encarecen las importaciones impactan a su vez negativamente en las exportaciones, porque las restricciones o los impuestos a las importaciones elevan los precios y costos de producción domésticos, haciendo caer la competitividad de los exportadores.

Estas cuestiones, que están en el ABC de la teoría económica, son vistas de otra manera en ambientes políticos de escasa formación económica. La correcta posición resulta contra intuitiva. Para la mayoría, importar es pagar trabajo ajeno en lugar de dárselo a los trabajadores locales. Entre los argumentos más frecuentes que se esgrimen para aplicar medidas proteccionistas está la conveniencia de subsidiar el nacimiento de “industrias infantiles”, la subsistencia de empresas que de otro modo desaparecerían y la defensa de ciertas actividades frente a subsidios que estarían recibiendo los competidores extranjeros. En cuanto a los controles de cambio (obligación de vender divisas impuesta a los exportadores y restricciones a la compra por parte de importadores), suelen apuntar a mantener sobrevaluada la moneda doméstica y además da origen a discriminación y otras distorsiones. Se pierde de vista la manera como estas políticas, dentro del mismo país, benefician a determinados sectores privados en detrimento de otros y por lo general perjudican al conjunto a través de un menor crecimiento económico.

A partir de 2012 y hasta fines de 2015, se implantó un rígido control de cambios que se extendió a la venta de divisas a los viajeros, a la remisión de utilidades y a las compras de divisas con fines de ahorro. Se introdujo el llamado “cepo cambiario”, que el gobierno de Mauricio Macri desmanteló. Sin embargo, ante la crisis de deuda de abril de 2018 y la corrida cambiaria potenciada por la noticia del resultado eleccionario del 11 de agosto de 2019, el presidente Macri se vio obligado a reimplantarlo.

Las distorsiones que generan las medidas proteccionistas y de control de cambios inhiben las inversiones en los sectores de mayor productividad, incentivándolas en actividades ineficientes, incapaces de exportar bajo cualquier circunstancia.

La Argentina debería establecer, como política de Estado, un modelo económico abierto, expuesto al comercio internacional, que tenga como objetivo generar un crecimiento de la productividad y eficiencia de la economía. Este camino no sólo habrá de asegurar un marco competitivo en el mercado interno, sino también la eliminación del sesgo anti exportador que genera toda economía cerrada.

El Mercosur debe converger a un arancel externo común de no más de 6% y facilitar la concreción de acuerdos de libre comercio, comenzando con el de la Unión Europea. Se deberá convencer a un vasto espectro de la dirigencia política, empresarial y sindical que todavía defienden el modelo de “sustitución de importaciones”.

La posición argentina en el ámbito de la Organización Mundial de Comercio (OMC) constituye, eventualmente, una oportunidad para alcanzar acuerdos multilaterales en materia agrícola y lograr mejoras en el acceso a los mercados, aunando esfuerzos con los países exportadores de productos agropecuarios. Esto no impide la conveniencia de negociaciones de carácter bilateral con todos aquellos países con los que haya posibilidades de alcanzar acuerdos de libre comercio.

El crecimiento proyectado de la producción de gas no convencional (Vaca Muerta) y su exportación significan datos muy positivos. De todos modos, habrá que evitar el efecto “holandés”, que pudiera llevar a una sobrevaluación de nuestra moneda. Sólo una economía de alta productividad en todos sus sectores, incluyendo las manufacturas, es la que puede asegurar un nivel de vida elevado y creciente.

Más allá de lo arriba expuesto en relación a la posición de nuestro país en cuanto al Mercosur y a las negociaciones de orden multilateral o con espacios de integración, se deberán llevar adelante negociaciones de carácter bilateral para alcanzar acuerdos de libre comercio con todos aquellos países con quienes se entienda que hay posibilidades de alcanzar ventajas para ambas partes.

En lo que hace a las exportaciones de nuestros productos tradicionales es indispensable que la producción continúe reaccionando con mayor y mejor tecnología, mayores inversiones en el sector y mayores áreas sembradas, tal como lo ha hecho en los últimos 20 años. La supresión de los derechos de exportación o retenciones es una necesidad imperiosa. El mantenimiento de la rentabilidad es ciertamente otra.

Una cuestión esencial en el proceso de apertura comercial externa es la reducción de la excesiva presión impositiva. Esta es una carga que afecta la competitividad en prácticamente todas las actividades productivas, comerciales y de servicios. En otros capítulos de este libro nos hemos ocupado de la reducción del gasto público, que es el único camino que hará efectivamente posible la disminución de la enorme carga impositiva que cae actualmente sobre la economía formal en la Argentina.

Brasil

La trascendencia del vínculo con Brasil es incuestionable. Se trata del principal socio comercial de la Argentina, tanto en exportaciones como en importaciones, mientras que la Argentina es la tercera fuente de importaciones brasileñas y el cuarto destino de sus exportaciones.  En cuanto a las inversiones -y en base a datos de 2019-, hay aproximadamente US$16.000 millones de Brasil invertidos en la Argentina, que generan más de 50 mil empleos directos. Por su parte, las empresas argentinas tienen un stock de inversiones en Brasil de alrededor de US$13.000 millones, lo que da cuenta de más de 40 mil puestos de trabajo en ese país[10].

La relación con Brasil tuvo hitos importantes en las últimas tres décadas. Uno de ellos ha sido la conformación del Mercosur, al que ya hemos hecho referencia. El otro fue la creación de la ABACC (Agencia Brasileño-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares), la cual se ha convertido en una institución emblemática a nivel mundial por su trabajo de verificación en materia nuclear.

Estos avances permitieron cimentar un nivel de confianza recíproca que ha dado lugar a una cooperación sin precedentes. No obstante, para que la relación bilateral siga fortificándose, habría que hacer más hincapié en algunos puntos clave.

Con Brasil es necesario planificar una estrategia orientada a incentivar la transformación productiva de ambos países, haciendo énfasis en el desarrollo de redes de innovación científica y tecnológica. Esto facilitaría la incorporación de valor agregado intelectual a bienes y servicios. De igual manera, se debería poner el acento en mejorar los ejes de infraestructura física y las redes de transporte y logística. Esto serviría para alentar el comercio bilateral y el comercio con terceros países.

Existen a su vez proyectos energéticos en común que pueden convertirse en la base de la cooperación bilateral, como es el caso de la Central de Generación Hidroeléctrica de Garabí o la interconexión en alta tensión de Yaciretá e Itapú. Resultaría conveniente poner en marcha una agenda de convergencia en los marcos reguladores en materia energética que tenga como objetivo final mediato la conformación de mercados binacionales de petróleo y derivados, gas natural y electricidad.

En el plano de la defensa, cabría resaltar la necesidad de crear un Observatorio binacional con representación de académicos y especialistas y en el que podrían participar delegados de las áreas de Defensa, Relaciones Exteriores, Inteligencia Estratégica y Planificación.

La crítica situación de seguridad personal ciudadana que se vive en la región, junto con la alta prioridad que tiene ese tema en Brasil y crecientemente en la Argentina, torna indispensable la cooperación entre los dos países, al igual que en procesos conexos como el tráfico de armas, de drogas, precursores químicos y de personas. Debería haber, en ese sentido, una búsqueda por mejorar el trabajo conjunto en temas como la radarización del espacio aéreo, el control de cargas fluviales y portuarias, y el control de pasos terrestres. Por añadidura, se debería lograr un intercambio más fluido y sistemático en el campo de la inteligencia criminal.

Otra vía posible de colaboración estriba en el reforzamiento de los mecanismos de coordinación en sectores puntuales, como Fuerzas Especiales de las Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad para acciones contra el crimen organizado y el terrorismo. La gradual estandarización de los medios de comunicación de las Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad de ambos países, así como de las municiones de las armas reglamentarias, podría ser otro elemento a tener en cuenta.

La cuestión agrícola merece un párrafo aparte. En efecto, Argentina y Brasil necesitan trabajar fuertemente sobre el tema de la productividad de sus producciones agrícolas si pretenden abordar en forma eficiente los nuevos mercados internacionales de alimentos. Los principales obstáculos para la expansión del sector agrícola están dados por deficiencias en términos de infraestructura y logística. Este factor se dificulta aún más con la incorporación de nuevas tierras cultivables sin salidas adecuadas hacia los puertos internacionales. Para lograr una estrategia común frente a China y la India (los dos mayores demandantes de alimentos), es fundamental un fuerte trabajo en lo institucional y una integración a nivel de normas, procedimientos y medidas sanitarias y fitosanitarias. Esto demandaría la creación de una autoridad sanitaria común y una mayor integración a nivel de laboratorios y producción de vacunas y medicinas.

Para resolver de algún modo la cuestión logística y de infraestructura es imprescindible atraer a Chile a la propuesta y desarrollar corredores logísticos que funcionen eficientemente. A modo complementario, se debe atender la dimensión ambiental, en particular los posibles impactos de la actividad agrícola en cada país. Este tema tiene cada vez mayor visibilidad a nivel internacional, por lo que la premisa básica debería ser la de crear un marco de políticas tendientes al aprovechamiento armonioso de los recursos naturales y los ecosistemas regionales. Áreas de particular cuidado son la cuenca del Amazonas, la meseta patagónica y las regiones de la Puna.

Asimismo, habría que trabajar en instituir incentivos financieros y fiscales para el procesamiento industrial de materias primas dentro de Argentina y Brasil, trabajando sobre políticas compatibles a fin de lograr una oferta más diversificada. Otro asunto de gran importancia es el establecimiento de acuerdos y mecanismos de transferencia de tecnología y desarrollo conjunto. En éste, como en otros temas vinculados a la cooperación, sería esencial analizar el papel de los organismos regionales existentes y si su rol es suficiente o debe ser reformulado.

El dialogo entre los gobiernos de la Argentina y Brasil no debe limitarse ni entorpecerse por diferencias ideológica o políticas coyunturales. Por ejemplo, ciertas actitudes que entorpecieron el diálogo a fines de 2019, cuando las autoridades del recién asumido gobierno se pronunciaron a favor de la liberación de prisión del ex mandatario brasileño Lula da Silva.  

Por otro lado, la alianza con la Argentina ha dejado de ser incuestionable para Brasilia y eso es evidente no solo en lo que tiene que ver con el Mercosur, sino además en el abordaje del problema venezolano. Para el presidente Bolsonaro, el combate contra el chavismo es parte de su identidad política y es vital en su política exterior, en la medida que ese gesto opera como prueba de amistad hacia los Estados Unidos. En lugar de apostar al fracaso del presidente Bolsonaro, lo que el gobierno de Fernández tendrá que hacer es abandonar los prejuicios ideológicos y proponer un acercamiento práctico que ayude a encarar de manera coordinada los desafíos económicos, sociales y de seguridad que enfrentan los dos países.   

Las relaciones con Europa

Los avances en la integración

Nuestro país se relacionó con Europa cuando allí se desarrollaban las formas de integración previas a la UE. Entre los años 1971 y 1980, la Argentina fue el único país en América Latina en tener un acuerdo comercial con el viejo continente. Las relaciones se vieron interrumpidas en la década del ochenta y fueron recién retomadas en los noventa. Específicamente en 1993, la entrada en vigor del Tratado de la Unión Europea, le dio el inicio formal con el nombre de “Unión Europea” y paralelamente coincidió con el mandato del Presidente Carlos Menem en la Argentina. Las reformas políticas y económicas, de corte liberal, que fueron llevadas por el entonces presidente argentino, mejoraron a un nivel nunca antes visto las relaciones con Estados Unidos, pero se afianzaron también las relaciones económicas con los países de la Unión Europea. Los años noventa, estuvieron caracterizados por una política exterior que permitió la inserción internacional de la Argentina que formalizó sus relaciones con la ya UE a través del Acuerdo Marco de Cooperación Económica y Comercial. Dicho acuerdo, fue el pilar para la cooperación bilateral entre el país sudamericano y el bloque europeo. Cooperación no solamente económica (comercio exterior, agricultura e industria), sino también política (fortalecimiento de la democracia, protección de derechos humanos e integración regional). Además, se creó la Comisión Mixta Argentina – UE para realizar reuniones anuales tanto en Bruselas como en Buenos Aires. Desde la celebración del Acuerdo Marco, se vivió un gran aumento en la cooperación, se concretaron a lo largo de la década del noventa, acuerdos de pesca, cuestiones fitosanitarias, uso pacífico de la energía nuclear y de ciencia y tecnología (Falcón, 2010).

Sin embargo, ese acuerdo y la relación Argentina – UE se vieron claramente perjudicado por la crisis del 2001. La caída en default tuvo como principal consecuencia el aislamiento internacional. La cesación de pagos por parte de Argentina imposibilitó relacionarse con todo tipo de mercados.

El Acuerdo Marco tuvo un carácter bilateral. Lo que se esperaba era un Acuerdo de Asociación UE-MERCOSUR, ya que la relación funcionaría de bloque a bloque y no unilateralmente con Argentina. Por su situación institucional interna el Mercosur toma decisiones con la aprobación de los gobiernos. En contraposición, los 28 Estados miembros de la UE han delegado algunas de sus competencias a órganos centrales, que están habilitados para tomar decisiones independientes de la voluntad de los Estados miembros

Las relaciones entre ambos bloques no han sido lineales. Han estado marcadas por idas y vueltas, épocas de mayor acuerdo y otras de desacuerdo. Las crisis latinoamericanas han perjudicado seriamente la capacidad de lograr acuerdos con el viejo continente. Pero, finalmente en 1995 la UE y el MERCOSUR firmaron en Madrid el Acuerdo Interregional de Cooperación, con el fin de establecer una asociación de carácter político y económico. En 1999, ambos bloques acordaron una asociación estratégica, para favorecer la cooperación en los ámbitos políticos y económicos. Desde ese año, se han realizado todo tipo de cumbres, con el objetivo final de lograr la integración comercial UE-MERCOSUR. Sin embargo, estos intentos de acuerdos de integración no han podido materializarse sino hasta el año 2019. El año 2019, fue un año histórico para ambos bloques ya que tras veinte años de negociaciones se llegó a un principio de acuerdo para un posible tratado de libre comercio.

¿Qué es lo que lleva a la UE a buscar asociarse con el MERCOSUR y el resto de América Latina? La respuesta probablemente se encuentre en una cuestión de valores y principios. “Ambas regiones poseen un acervo cultural y de tradiciones comunes que les permite promover, difundir y desarrollar la defensa de los valores democráticos, el respeto a los derechos humanos, la libertad de las personas y los principios del Estado de Derecho” (Bernal-Meza, 2007, pág. 45). Ante un mundo tan conflictivo con un sistema internacional anárquico, el multilateralismo, las instituciones internacionales y la interdependencia económica parecen ser las únicas soluciones para apaciguar tal anarquía. El gran desarrollo del continente europeo, su enfrentamiento con medio oriente (especialmente con el mundo islámico) y la tan olvidada África, hacen “…que la única región del mundo en desarrollo que comparte la cultura y tradiciones de Europa Occidental es, solo, América Latina” (Bernal-Meza, 2007, pág. 45).

Un cambio rotundo se vivió en la región, cuando el MERCOSUR, encabezado por Argentina y Brasil, decidió dejar de lado el nacionalismo y optar por políticas internacionalistas para una mejor inserción al sistema internacional. Gracias a este cambio de políticas en el año 2019 se logró un principio de acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea.

El principio de acuerdo comercial, anunciado en Bruselas el 28 de Junio 2019, será obligatorio para las partes solo después de que cada una de ellas complete los procedimientos legales internos necesarios para la entrada en vigor. El mismo llegó tras dos décadas de negociaciones y lo llaman el “mayor acuerdo comercial de la historia de ambos bloques”. Dará acceso a las empresas europeas a un mercado de 260 millones de consumidores (El País, 2019).

La UE ha sido tradicionalmente el primer socio comercial del MERCOSUR y entre ambos bloques suman un mercado de 773 millones de personas a través de la eliminación de aranceles en sectores claves. Actualmente el bloque europeo es el mayor socio comercial después de China (BBC, 2019).

El futuro del acuerdo dependerá de varios factores que podrían demorarlo o hasta incluso frustrarlo. Lo primero, como se mencionó anteriormente, la aprobación del mismo estará en manos del Parlamento Europeo y de los Congresos de los países miembros del MERCOSUR. El segundo inconveniente, surge de la preocupación de algunos países europeos como Francia, España y Alemania por el posible efecto negativo que puede generar sobre el sector agrícola europeo. Por otro lado, es muy importante señalar que en los últimos años en Europa hubo un resurgir del pensamiento en una parte de la población que cuestiona los beneficios del libre comercio. Esta situación se la puede observar empíricamente con el auge de los partidos nacionalistas y antiglobalización. A pesar de estos grandes inconvenientes que seguramente retrasen y bastante el Tratado de Libre Comercio, se estima “…que ahora los europeos podrían mostrarse propensos al acuerdo como respuesta al proteccionismo liderado por el presidente de Estados Unidos, Donald Trump” (BBC, 2019), como así también en rechazo a las ultimas políticas proteccionistas de China.

El mañana parece ser incierto y tener aspectos más negativos que positivos, pero igualmente no cabe duda que la eliminación de aranceles, de concretarse, generará un enorme beneficio tanto para las empresas europeas como para las sudamericanas. El tratado dará un notable impulso al intercambio. Asimismo, debe trascender al ámbito comercial y buscar también avanzar en otros ámbitos muy importantes, como el político, el social, el cultural y el científico.

Las relaciones con Europa de país a país

En el contacto con los países europeos es menester que el gobierno argentino empatice con las problemáticas planteadas por los inversores y saque provecho de la densa red de cooperación que ha logrado desarrollarse con el viejo continente en aspectos que van más allá de lo estrictamente comercial.

Esa premisa debería guiar especialmente los vínculos con Gran Bretaña. En términos de política exterior, el Brexit propiciará un reseteo de la relación del Reino Unido con América que inexorablemente tendrá consecuencias en otras áreas. Liberado de los condicionamientos de Bruselas, es probable que el Reino Unido refuerce sus vínculos comerciales con Estados Unidos a través de un tratado de libre comercio. En la dimensión estratégica, el acercamiento a Washington estará dado por el acoplamiento a la política de máxima presión frente a Irán, el apoyo a las sanciones a Rusia y la denuncia a las prácticas poco transparentes de China (sobre todo en cuanto al 5G).

El hecho de que el reclamo de soberanía por Malvinas sea de una enorme sensibilidad no implica que haya que transformar en un pantano cada uno de los demás capítulos de nuestro diálogo con Gran Bretaña. La historia reciente sugiere que, en rigor, esa actitud negativa no ha logrado sino postergar y dificultar cualquier posible avance en dirección a una solución del gran tema pendiente. La rigidez extrema está lejos de ser la mejor o la única alternativa cuando de buscar soluciones se trata.

Por el momento, sólo existe la intención de encontrar capítulos que puedan conformar, con las reservas del caso, una agenda positiva, que en lugar de alejarnos nos acerque. En este punto, el apoyo del gobierno británico a las negociaciones que la Argentina viene llevó adelante con el FMI en 2020 y el respaldo británico al ingreso de nuestro país a la OCDE son esperanzadores. Los encuentros bilaterales que se han materializado para discutir posibles acuerdos en ciencia y tecnología, comercio e inversiones, transporte, cooperación antártica y salud conforman otra señal positiva.

En relación a los avances en la arena económica, es necesario que la Cancillería continúe fomentando la participación de empresas europeas en licitaciones argentinas en las áreas de energía, transporte e infraestructura.

En 2014, la Argentina fue designada país prioritario para Francia. El viaje del presidente Hollande a Buenos Aires en 2016 representó el inicio de una alianza estratégica, que más tarde se vio reforzada por visitas oficiales de ambas partes, incluida la del presidente Fernández a París en febrero de 2020.

No obstante, del lado francés se ha subrayado que el relanzamiento de la relación bilateral dependerá de la capacidad argentina para cumplir algunas “condiciones necesarias”. Entre ellas, la de bajar el riesgo país, desregular y abrir la economía, suprimir los controles de cambio y fortalecer la seguridad jurídica[11]. La Argentina es la que deberá hacer reformas para capitalizar ese interés.

El acuerdo Mercosur-Unión Europea representa un tema espinoso para Francia, ya que fue uno de los países más reservados con respecto a ese pacto. Desde que éste fue anunciado, el 27 de junio de 2019, el presidente Macron estuvo bajo el fuego nutrido de ONGs y agricultores que exigen su anulación temiendo la competencia.

Francia fue el primer país del mundo que apoyó públicamente a la Argentina en el camino de convergencia de sus políticas públicas a los estándares internacionales y buenas prácticas de la OCDE. En ese sentido, el presidente Macron destacó que la Argentina puede ser “una potencia de equilibrio regional en América Latina”. Asimismo, es posible que el deseo francés por aumentar su influencia global sea una oportunidad para nuestro país. Sería conveniente que ambos países puedan concretar en la realidad la buena sintonía que existe en el plano declarativo. Un punto de partida consistiría en seguir potenciando el rol de la Agencia Francesa para el Desarrollo (AFD), presente en la Argentina desde 2017. Debe promoverse, a su vez, la sinergia en el sector extractivo, donde ya ha habido una importante inversión de US$ 600 millones de Eramet, que permitirá a la Argentina escalar posiciones a nivel mundial en la industria del litio[12]. La cooperación en educación y ciencia y tecnología es, desde luego, otra esfera de acción prometedora[13].

Otro eje prioritario es Alemania. En lo comercial, la balanza con este país es deficitaria para la Argentina. La carne bovina y los minerales de cobre son los principales productos que nuestro país exporta y se trata de una cifra que -en 2019- apenas superó los US$ 1000 millones, mientras que las importaciones se centran principalmente en autopartes y medicamentos, por un valor de más de US$ 3300 millones[14]. Si bien, después de Brasil, Argentina es el mayor socio comercial de Alemania en Sudamérica, la locomotora europea ocupa el noveno puesto entre los inversores externos. Son números escasos para dos países de larga tradición.

La compleja economía argentina obliga a atraer más inversiones y, partir de eso debe mostrarse capaz de hacer lugar a las necesidades planteadas por los empresarios europeos que tienen intereses en la Argentina. Demandas que apuntan a construir una agenda que favorezca los negocios y no que los impida. Esto involucra la firma de tratados de libre comercio, rebajas impositivas y seguridad jurídica. El acuerdo Mercosur-Unión Europea es visto como una proa que puede simbolizar una antesala para nuevas inversiones.

El interés de Alemania por la Argentina no se acaba en el acuerdo Mercosur-Unión Europea. Existe también un incentivo comercial en materia de energía, agronegocios, infraestructura y de desarrollo del litio para expandir el mercado de las baterías para autos eléctricos. En lo que concierne al litio, el objetivo de Alemania es el de instalarse en la región para competir con China y los Estados Unidos.

A nivel político, hay que subrayar que Alemania está viviendo el momento de una canciller en retirada y con mucha incertidumbre respecto al futuro inmediato. En un escenario muy fragmentado, es probable que la coalición que emerja de las próximas elecciones tenga que atravesar un camino más pedregoso que el de los últimos años. Desde el punto de vista de la diplomacia, esos cambios seguramente repercutirán fuertemente en la política europea, aunque es de esperar que los intereses en regiones como América Latina se mantengan.    

En el caso de España, el antecedente del gobierno kirchnerista fue lamentado, por lo que la administración de Fernández tendrá que no volver a cometer las mismas acciones altamente agresivas. Vale recordar que en 2012 se produjo la expropiación de la participación de Repsol en YPF, y la denuncia del Convenio de Doble Imposición entre Argentina y España. Estas y otras medidas afectaron a empresas españolas. Ese año España dejó de ser el primer país inversor en Argentina (desde entonces es el segundo, después de los Estados Unidos) y creció la desconfianza entre ambos países.

Poner el foco en mejorar el marco económico es una tarea que deberá anteponerse a cualquier otra iniciativa. En lo político, cabe señalar que el de Pedro Sánchez es un gobierno que ha nacido debilitado, tanto por el estrecho margen por el que fue electo, así como por las maniobras políticas que tuvo que hacer para lograr un apoyo mínimo. En un país sin experiencia de gobiernos de coalición, la convivencia entre el Partido Socialista y Podemos abre un signo de interrogación acerca de cuál será el rumbo que adoptará España en los próximos meses. La simpatía de Podemos hacia el chavismo es un dato de la realidad que no puede ser ignorado y sobre el cual habrá que tomar recaudos.

Italia es otro socio tradicional que ha demostrado históricamente gran interés en la Argentina. Se trata de un vínculo bilateral que, en líneas generales, presenta características parecidas al de los casos que ya hemos mencionado. Es decir, una relación comercial que padeció las políticas y el default de los años kirchneristas. En los años de Cambiemos levantó algo de vuelo, aunque sin recomponerse totalmente. El agravante en este caso es la gradual pérdida de importancia en el comercio exterior argentino, que ha llevado la relación a mínimos históricos[15].

En última instancia, profundizar -y en algunos casos recuperar- los vínculos con Europa será útil tanto para atraer inversiones como para expandir los flujos de comercio con países que tienen grandes intereses en la Argentina. Como hemos apuntado, Europa es algo más que una rueda de auxilio en la compleja negociación con el FMI. Por tratarse de actores de peso en el directorio del FMI -sobre todo Alemania-, la gira del presidente Fernández en febrero de 2020 era una cita obligada. Pero hace falta más: en un contexto en el que el gobierno estadounidense amenaza con apuntar sus cañones a Europa en otro episodio de su guerra comercial, la entrada en vigor del compromiso alcanzado con el Mercosur en 2019 adquiere una renovada importancia. Asegurar la puesta en marcha de este acuerdo y despejar las dudas que embargan a los empresarios europeos acerca de la viabilidad económica de la Argentina, son dos misiones que no pueden eludirse.   

Estados Unidos

La historia reciente de la relación bilateral entre nuestro país y los Estados Unidos da muestras de los cambios un tanto bruscos que suele tener nuestra política exterior cuando se produce una alternancia en el gobierno. En la década de 1990 se llevaron a cabo reformas económicas y políticas sugeridas por el Consenso de Washington y los Estados Unidos propusieron un tratado de libre comercio, el ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). El alineamiento con las políticas norteamericanas llevó al presidente Carlos Menem a enviar tropas a la primera Guerra del Golfo, como así también a eliminar el programa misilístico Cóndor II y adherirse a los tratados de no proliferación nuclear. Estas iniciativas permitieron forjar una gran relación con los Estados Unidos y dieron lugar a la inserción internacional del país.

Luego de la crisis del 2001 -y bajo la presidencia de Néstor Kirchner- la política exterior argentina experimentó una transformación sustancial. Las relaciones con los Estados Unidos empeoraron y el gobierno buscó fortalecer relaciones bilaterales con Cuba, Venezuela y Bolivia. La ideología prevaleció sobre el pragmatismo y eso hizo que la Argentina auspiciara gestos poco amistosos, como el de brindar apoyo a la contra-cumbre que el chavismo erigió en 2005 para rechazar el ALCA.

Durante el gobierno de Cristina Kirchner la tensión escaló a un nivel superlativo. Esto llevó a que, por ejemplo, el presidente Obama no incluyera a Buenos Aires en sus giras por Sudamérica. Se produjo, en cambio, un acercamiento a Rusia y China, a tal punto que la Argentina se abstuvo de condenar la invasión por parte de Rusia a Crimea. Esta decisión, junto con otras que habían revestido mayor gravedad -como la que surgió cuando el por entonces canciller Timerman requisó un avión norteamericano cargado de equipamiento militar-, dañaron severamente la comunicación con Washington.

Las elecciones de 2015 dieron el triunfo a Mauricio Macri, cuyo primer año como presidente coincidió con el último de Barack Obama al frente del despacho oval. El cambio de gobierno en la Argentina fue bien recibido por Washington, y esto quedó demostrado con la visita del presidente Obama a Buenos Aires en marzo de 2016. Era la primera vez, después de once años, que un presidente norteamericano visitaba el país. De este modo, se comenzó a hablar de una “normalización” de las relaciones. Además, en los Estados Unidos se manifestó una buena voluntad hacia el gobierno argentino debido a que se valoró la salida del cepo, el arreglo con los holdouts, el reconocimiento del problema inflacionario, el saneamiento de las estadísticas oficiales, la regularización del comercio exterior y la revisión del artículo IV del Fondo Monetario Internacional.

El tiempo siguió su curso y las elecciones de noviembre de 2016 catapultaron a Donald Trump a la Casa Blanca. Esto implicó barajar y dar de nuevo, aunque con la enorme ventaja de la estrecha relación personal del presidente Trump con la familia Macri. A pesar de esto, la llegada del magnate a la Casa Blanca produjo incertidumbre en el gobierno argentino.

Con razón o no, el gobierno republicano evidenció un claro desinterés no sólo hacia la Argentina, sino a la región latinoamericana en general. La carencia de un vínculo estratégico llevó a los presidentes latinoamericanos, incluido Mauricio Macri, a tratar de establecer rápidos contactos personales con el presidente Trump. La relación bilateral se volvió más centralizada, casi individual. Un claro ejemplo de esto fue la problemática con la exportación de limones. El gobierno norteamericano anunció la apertura de su mercado a los limones argentinos luego de varias gestiones en agosto de 2017, pero la primera exportación de limones se concretó recién en abril de 2018. Si bien la Argentina logró que Estados Unidos le abra su mercado para la exportación de limones, esto no sucedió sin ningún costo, ya que el gobierno liderado por el presidente Macri tuvo que aceptar la imposición de altos aranceles a la exportación de biodiesel.

Por lo tanto, es posible observar que a pesar de los esfuerzos del presidente Macri por estrechar vínculos con los Estados Unidos, no siempre la potencia retribuyó con ventajas económicas. Una razón para explicar esta situación es que el presidente Trump buscaba no sólo lograr ventajas competitivas para las empresas estadounidenses en los mercados internacionales, sino que también trataba de reducir el déficit comercial crónico de su país. Otra razón se encuentra en la falta de complementariedad económica, en la medida que la Argentina no producía nada que los Estados Unidos necesitaran con desesperación.

Desde la perspectiva política, un gran tema entre Estados Unidos y Argentina ha sido la situación en Venezuela. En este caso, el gobierno de Cambiemos brindó apoyo al gobierno norteamericano en la manera de abordar diplomáticamente la situación venezolana, pero mantuvo su desacuerdo en la posibilidad de intervenir militarmente.

Sobre este punto, es mejor ser claros y no andar con vueltas: la postura de defensa irrestricta de la democracia y de los derechos humanos debería ser sostenida con firmeza por el gobierno argentino. La Argentina tendría que liderar al mismo tiempo el reclamo internacional contra los atropellos cometidos por la dictadura chavista en Venezuela y mantener una posición abierta y de cooperación con las fuerzas políticas democráticas de aquel país.

La cuestión venezolana podría convertirse en la piedra basal para construir un diálogo más fructífero con Washington. Existen varios temas de convergencia en las agendas de los dos países.

Con relación a la lucha contra el terrorismo, la Argentina ha sufrido en el pasado reciente dos atentados muy graves que permanecen impunes. Es por ese motivo que la Argentina debería ser consciente de la necesidad de participar activamente en los mecanismos de control de la lucha contra el terrorismo. A tal efecto, sería conveniente que el país aproveche al máximo los foros internacionales como espacios para cooperar en la prevención y el combate al terrorismo. Tanto Argentina como los Estados Unidos podrían compartir información y “buenas prácticas”.

Durante el gobierno de Cambiemos se firmó un acuerdo entre el Ministerio de Seguridad argentino y el Departamento de Seguridad Nacional de los Estados Unidos que preveía un incremento de la cooperación en aras de impedir y combatir los delitos graves. También se rubricaron acuerdos para mejorar la seguridad en los vuelos. Tales iniciativas de colaboración deberían ser mantenidas y profundizadas.

En el rubro energético, Argentina y Estados Unidos tienen mucho por trabajar en conjunto. El descubrimiento de tecnologías capaces de explotar rentablemente el gas y petróleo de esquistos (shale gas y shale oil) augura un cambio copernicano en materia de reservas. Los Estados Unidos ya explotan parte de sus recursos propios y Argentina cuenta con un yacimiento de extraordinaria potencialidad, como es el de Vaca Muerta. El asunto de la provisión energética abre una ventana de oportunidad con Washington, en la medida que ya es política de Estado norteamericana el procurarse autoabastecimiento para no tener que depender de Medio Oriente. Lo está logrando y con un plus: ya exporta gas. Dadas esas circunstancias, la Argentina tendría que hacer todo lo necesario para tener en el futuro una doble salida exportadora: a los mercados orientales por lo agrícola y a Europa y Asia por el gas y el petróleo.

El combate al narcotráfico debe ser reconocido como una prioridad en la relación con los Estados Unidos. En esta temática, es esencial que ambos países profundicen la cooperación en el marco de los organismos especializados de las Naciones Unidas y de la Organización de Estados Americanos. Por otro lado, los dos países harían bien en intercambiar información acerca de las prácticas que cada uno lleva adelante. La Argentina debería continuar con la política iniciada en el gobierno de Cambiemos para el otorgamiento de capacitación y entrenamiento para las fuerzas de seguridad. Algo similar tendría que ocurrir en materia de política antinarcóticos, donde los Estados Unidos podrían compartir su experiencia y entrenamiento en tratamientos de desintoxicación y prevención de la drogadicción.

Precisamente, en el área de defensa, lucha contra el terrorismo y la política antinarcóticos la Argentina debería asumir un rol activo para hacer frente a las nuevas amenazas contra la seguridad que se ciernen en todo el continente. La separación entre seguridad interna y externa como excusa y justificación intelectual para la inacción en campos tan decisivos como el terrorismo y el narcotráfico ha sido a todas luces una estrategia fallida durante las administraciones kirchneristas. Dicho proceso empezó a revertirse durante la gestión de Cambiemos, la cual dio participación a los cuerpos de seguridad en el combate contra aquellos flagelos. Es imprescindible que el gobierno de Alberto Fernández no se aparte de esa línea.

China

Los vínculos con la República Popular de China han ido evolucionando y variando en los últimos años. Del alto nivel de cooperación desarrollado durante la presidencia de Cristina Kirchner se pasó a la discordia y tensión cuando el gobierno de Cambiemos decidió revisar los acuerdos firmados por la gestión anterior. El presidente Macri puso en tela de juicio el posible uso dual de la Estación de Espacio Profundo en Neuquén y la construcción de dos represas en el río Santa Cruz y dos centrales nucleares. Al mismo tiempo, se consideró inconstitucional el artículo 5 del Convenio Marco sobre Cooperación Económica y de Inversiones al otorgar concesiones especiales a China en la contratación pública. Los dos proyectos energéticos eran catalogados como obras de alto costo, ineficientes desde el punto de vista de la generación de electricidad y perjudiciales para el medio ambiente.

No está demás aclarar que los acuerdos rubricados no fueron la única piedra en el zapato heredada por Cambiemos: el gobierno de Cristina Kirchner también había dejado ocho años perdidos en el intercambio comercial y una alta dependencia del capital chino. En efecto, la Argentina tuvo déficits comerciales anuales crecientes desde 2008, transfiriendo más de US$30 mil millones a China hasta 2015[16]. En contraposición, tanto Chile como Brasil obtuvieron superávits en el mismo período. Por esta razón, mientras estos países disponían de un importante caudal de divisas, la Argentina debió recurrir a préstamos chinos para estabilizar su débil arquitectura financiera.

Tanto el gobierno argentino como el gobierno chino aceptaron renegociar los acuerdos. Los presidentes de ambos países acordaron los principios para resolver las discrepancias en las reuniones bilaterales de la Cuarta Cumbre de Seguridad Nuclear en Washington, la Cumbre del G-20 en Hangzhou y la visita del presidente Mauricio Macri a la República Popular en 2017.

En la reunión de Hangzhou, los dos gobiernos zanjaron diferencias sobre el uso civil o militar de la Estación de Espacio Profundo a través de un protocolo adicional que estableció el uso pacífico del establecimiento.

La administración de Cambiemos tuvo la virtud de sacar a la Argentina de la dependencia del capital chino, pero de todas maneras el gobierno del presidente Xi Jinping siguió teniendo gran injerencia en la economía argentina. Muestra de ello fue la erradicación del control cambiario en 2016 gracias al swap provisto por China.

El balance de la gestión del presidente Macri respecto a China es positivo si se tiene en cuenta que las inversiones fueron ampliadas, incluso en terrenos que la Argentina había explorado poco hasta el momento. El parque solar inaugurado en Jujuy, que es el más grande de América Latina, es un ejemplo al respecto. Por otro lado, en el transcurso del gobierno de Cambiemos existieron tratativas para dar inicio a la construcción de una planta nuclear de agua liviana por 9 mil millones de dólares. Esta obra fue anunciada muchas veces, pero aún no ha sido confirmada.

La potencial compra del reactor nuclear Hwalong es un tema que debiera ser abordado con mucho tacto, ya que muchos científicos locales ven con peligro la amenaza de la transferencia de tecnologías a China. La compra de este reactor obligaría a que la Argentina se adapte a un método de enriquecimiento de uranio que en nuestro país nunca fue utilizado y en el que la comunidad científica vernácula no tiene el expertise suficiente. Asimismo, los componentes chinos en esta adquisición serían del cien por ciento. La Argentina ha tenido a lo largo de su historia un notable desarrollo nuclear, sin parangón en Sudamérica, lo que le ha permitido vender reactores a Perú y Brasil. La pregunta que cabría hacerse entonces es cuál sería el beneficio de comprar un reactor que requerirá de componentes y know how chinos cuando nosotros contamos con recursos propios para desarrollar nuestra propia tecnología[17].

Un asunto adicional que hay que corregir en la relación con el gigante asiático es el de la opacidad de los acuerdos firmados: no existe forma de acceder a los pormenores ni a las condiciones que rigen tales contratos. Esto es patente en el caso de la estación espacial en la Patagonia y en el trato directo que algunas provincias tienen con China[18].

Mucho se ha hablado sobre la posibilidad de que China represente una vía financiera alternativa al FMI. Pero lo que hay que decir en este punto es que dichas expectativas son infundadas. Esto es así porque para Beijing fue muy frustrante lo sucedido en Venezuela. En el país caribeño, China realizó inversiones muy significativas y apostó fuertemente a la continuidad del régimen de Maduro. Sin embargo, la caída abrupta de la producción de petróleo, la incapacidad de pagar las deudas y los problemas políticos cada vez mayores hicieron que Venezuela se convierta en un dolor de cabeza más que en un aliado. Por este motivo, China no vería con buenos ojos volver a asumir compromisos financieros de esa magnitud con otro país de Sudamérica.

Frente a la contienda mundial en la que están inmersos China y los Estados Unidos, la Argentina se ve obligada a encontrar una buena relación con ambas potencias. En lo concerniente a nuestra situación, el punto sensible sobre el que es necesario actuar con mucha precaución es Vaca Muerta. China tiene en Neuquén la única estación espacial fuera de su territorio. Allí también los Estados Unidos están construyendo un Centro de Emergencia Humanitaria, que demandará una cooperación estrecha con nuestro país. Es en ese sentido que la Argentina deberá tener cuidado de no quedar presa de ningún altercado a nivel hegemónico. Inclinarse mucho hacia un lado seguramente tendrá un costo, por lo que habrá que hacer un ejercicio de equilibrismo muy sobrio para no caer al vacío.

El tema del 5G es otro punto controversial que está sobre la mesa y que hay que tener presente. Brasil ya ha comunicado que licitará la infraestructura 5G en 2020 y que convocará a China. Esta es una cuestión delicada, ya que hay muchas razones para dudar acerca de la confiabilidad de China. Para empezar, Beijing tiene leyes de seguridad nacional que requieren que las compañías chinas “apoyen, ayuden y cooperen con los esfuerzos de inteligencia nacional”. Además, las agencias de inteligencia chinas tienen permiso legal para acceder, por la fuerza, si es necesario, a cualquier servidor u otros datos almacenados dentro de las fronteras de la nación.

Entonces, ahí está el problema. Si los países permiten que China se convierta en la columna vertebral de sus redes inalámbricas, todo lo que se ejecute o pase por esas redes se verá comprometido: infraestructura crítica, así como sistemas de inteligencia y militares. Por lo tanto, supeditarse a China en este rubro no parece ser una buena opción.

En otro orden, sería necesario recalcar que la Argentina y China deberían conservar la alianza estratégica en materia de alimentos, dado que nuestro país tiene la oferta para abastecer parcialmente la demanda constante del país asiático. La sinergia positiva que existe en ese ámbito es algo que hay que profundizar. Los tres sectores más dinámicos de la demanda china en los próximos veinte años son las oleaginosas, la carne -especialmente porcina y aviar- y los lácteos. Esta es la oferta excedentaria de la Argentina.

Es probable que la Argentina no crezca en exportación de aceite de soja, pero sí de poroto, debido a que los chinos tienen como política agregar valor domésticamente. En la cuestión del aceite de soja, es preciso precaverse del uso que China hace de su poder de retaliación. Esto ha quedado claro en 2016, cuando China decidió suspender la compra de aceite de soja como respuesta al intento del presidente Macri de discontinuar la construcción de las represas Condor Cliff- La Barrancosa. Las compras se retomaron en 2018 tras la devaluación del peso y el consiguiente abaratamiento del producto. Otro producto que será muy demandado es el maíz. Nuestro país es todavía un exportador en pequeña escala, pero esto podría ser potenciado en los próximos años.

Hay que pensar en desarrollar a futuro más inversiones conjuntas argentino-chinas en biotecnología. La Argentina está dando sus primeros pasos en investigación de biotecnología y China tiene buena experiencia en ese rubro, con lo cual es de esperar que haya una cooperación más acentuada entre las dos naciones.

En lo institucional, la Dirección de Asia y Oceanía de la Cancillería debería ser jerarquizada a fin de crear un marco más idóneo para nuestra relación con los países orientales. A ese camino de reconfiguración se suma la necesidad de reforzar la coordinación con las áreas internacionales de las provincias. Hay que abrir además nuevas representaciones con perfil comercial en puntos estratégicos del interior de China y en los países del Sudeste Asiático. Otra región a la que habría que prestarle más atención es Asia Central, ya que por allí pasa uno de los tramos principales de la Nueva Ruta de la Seda. Con o sin el Mercosur, la Argentina debería avanzar en acuerdos de libre comercio con las principales economías de Asia, con el foco puesto en la venta de alimentos y manufacturas de origen agropecuario.

Acercarse a China en forma pragmática brindará incentivos para que la Argentina firme el memorándum de adhesión al megaproyecto de la Nueva Ruta de la Seda y trate de adherirse a otras iniciativas. Uno de las más importantes es la del Banco Asiático de Inversión e Infraestructura, donde podría ingresarse como miembro pleno, al igual que en otros organismos de la región asiática.

China es un socio estratégico para América Latina. En lo económico y comercial, es imprescindible continuar y reforzar el intercambio. En esa dimensión, hay mucho por hacer. No se puede decir lo mismo respecto al plano político, puesto que allí hay muchos más motivos para desconfiar que para arrimar posiciones.  

De hecho, el propio modelo político chino está mostrando fisuras. Las represiones en Hong Kong y las violaciones masivas a los derechos humanos de la etnia uigur demuestran las graves dificultades del Partido a la hora de mantener la cohesión y el control de la población.

Por otro lado, la iniciativa Belt and Road empieza a ser foco de sospechas, lo que ha movido a que. muchos países traten de contrarrestar las presiones chinas mediante un aumento de las inversiones estadounidenses, europeas y japonesas. De igual modo, corporaciones como el gigante de las telecomunicaciones Huawei se ven cada vez más como instrumentos del poder chino, no solo como compañías globales benignas que venden cosas baratas.

Por último, es evidente que China ya está sintiendo los problemas a causa del menor crecimiento económico. Incluso, es probable que, a pesar de dos décadas de aumento del comercio y la inversión, el desarrollo económico de China se estabilice antes de alcanzar un estado de altos ingresos. Para seguir financiando sus ambiciosos proyectos geopolíticos, amenazar a los Estados Unidos y satisfacer las crecientes expectativas de sus ciudadanos, la dictadura comunista deberá adoptar las reformas de libre mercado que el Partido ha estado suprimiendo activamente.

Tanto la crisis del COVID-19 – como la invasión rusa a Ucrania, no han dejado bien parado a la dirigencia china frente al mundo libre. No hay evidencia de que el presidente Xi estuviera preparado para todo esto. Por el contrario, hay indicios de que su gobierno ha sufrido el impacto y que, ante la dificultad, ha tenido que actuar improvisadamente. Eso ha dejado un panorama bastante incierto pensando en lo que viene.

Lo que sí se sabe y se puede dar por descontado es que, en lo inmediato, China buscará seguir extendiendo su influencia por todo el mundo. Por consiguiente, es más que probable que China seguirá buscando entre los países en desarrollo para así poder generar vínculos neocoloniales. Es lo que ocurre en África y de manera más solapada en el resto del mundo emergente. Evitar que ese patrón pernicioso se repita por estas tierras requerirá de una actitud responsable por parte de nuestra dirigencia política.

Rusia

A diferencia de China, las bases materiales del poder económico ruso son modestas en relación a sus aspiraciones. Se trata a su vez de una economía muy dependiente de las exportaciones de petróleo y gas. Sus capacidades militares compensan en parte esas deficiencias y sirven de respaldo a una política exterior agresiva que ha desembocado en la cruenta invasión a Ucrania. Rusia no renuncia a la competencia con Occidente. La anexión de Crimea, el apoyo al gobierno de Al-Assad en la guerra civil siria y el financiamiento o apoyo a las dictaduras de Venezuela, Cuba y Nicaragua son algunas de las expresiones que sustentaban dicha tesitura.

En América Latina, el objetivo de Rusia es el de crear vínculos que contrapesen aquellos que los Estados Unidos ya tienen. En el caso de la relación con Argentina se suman otros factores de interés:  nuestro país es miembro del G 20, posee un desarrollo considerable en el área nuclear y es uno de los mayores exportadores de alimentos del mundo.

El comercio de productos agropecuarios ha sido históricamente el núcleo de la relación bilateral. Fue la expresidente Cristina Kirchner y el actual presidente Alberto Fernández quienes llevaron el vínculo a otro nivel. Para el kirchnerismo, el acercamiento a Rusia constituye una especie de credencial que pretende ser empleada para reafirmar su condición de país reformista en el sistema internacional y la persecución de una política exterior autónoma.

En 2015 una declaración conjunta otorgó a la relación carácter de asociación estratégica integral. La cooperación se incrementó significativamente en diversas áreas: en 2014 se firmó un convenio de cooperación nuclear con fines pacíficos, que derivó en el proyecto de construir una central nuclear con tecnología rusa; en 2014 la cadena estatal RT (que es concebida internacionalmente como un instrumento del soft power ruso) comenzó a transmitir en el país a través de la Televisión Digital Abierta. Más allá de estos compromisos -y de las coincidencias mostradas en foros multilaterales como el G20– el gesto político decisivo de la Argentina hacia el presidente Putin fue la abstención de nuestro país en la Asamblea General de la ONU, evitando condenar a Rusia por la anexión de Crimea en 2014.

Si para la expresidente Cristina Kirchner el acercamiento a Rusia significó la expresión de una apuesta por un sistema internacional multipolar, para Cambiemos la relación con Rusia fue una manifestación de pragmatismo y del peso de las cuestiones económicas en su política exterior. A pesar de las críticas del macrismo (mientras fue opositor) al vínculo entre el kirchnerismo y Putin, el gobierno de Cambiemos sostuvo la relación bilateral, aunque restándole densidad política para concentrarse en los aspectos económicos.

Si bien el comercio bilateral creció en los últimos años, su caudal todavía no es muy relevante y se concentra en pocos rubros: nuestro país exporta productos primarios como frutas, residuos cárnicos y pescado e importa fertilizantes, combustibles y productos químicos. Rusia no es un inversor de peso en la Argentina, pero aspira a posicionarse como un jugador gravitante en tres sectores estratégicos: transporte, energía y desarrollo nuclear[19]. Moscú apuesta, sin resultados visibles aún, a ser uno de los participantes en el desarrollo de Vaca Muerta, a través de Gazprom y Rosneft (compañías controladas por el Estado). Procura, de manera análoga, ser un proveedor de tecnología nuclear; sin embargo, el acuerdo firmado con Rosatom (otra compañía pública) en 2015 para construir una central nuclear no prosperó y en ocasión de la visita de Putin en 2018 el gobierno alegó razones presupuestarias para postergar el proyecto.

Buscar el acercamiento político con Rusia, a semejanza de lo planteado en relación a China, es una mala idea. Para darse cuenta de ello, bastaría con repasar lo ocurrido recientemente luego de la visita de Alberto Fernández y también durante los años de gobierno de Cristina Kirchner. La Argentina se ofreció como puerta de entrada de Rusia en Latinoamérica pocos días antes de la invasión a Ucrania.  Antes que eso -y a pesar de los gestos de aparente sintonía- no hubo un aumento significativo del intercambio comercial como se había acordado. Peor aún, la Argentina se vio imposibilitada de revertir el déficit que acusaba entre 2011 y 2015.

Por otro lado, Rusia demostró que Argentina no era comercialmente importante como lo había sido durante varias décadas, a lo cual añadió su desinterés por volver a comprar carne de nuestro país, prefiriendo continuar con el abastecimiento de Brasil y Uruguay. También estuvo lejos de incrementar su papel de inversor, más allá de las expectativas generadas en torno a la central nuclear de Atucha III y del yacimiento de Vaca Muerta.

Estos hechos ayudan a aclarar un punto que es importante, pero que muchas veces se pasa por alto: la falta de una estrategia clara y consciente de las necesidades reales del país es un error que no puede ser subsanado con la simple retórica. Así como en el caso chino, sería recomendable que la Argentina evite comprometerse políticamente con Rusia y vuelque su energía en tratar de explotar al máximo las relaciones comerciales y las posibilidades de cooperación en áreas técnicas y científicas.

Reflexiones finales

El Ministerio de Relaciones Exteriores debe ser reorganizado institucionalmente para mejorar su funcionamiento. En efecto, la Cancillería tiene una estructura obsoleta e ineficiente. Amoldarla a las necesidades funcionales del siglo XXI es un imperativo que no hay que esquivar. De manera sucinta, se podría arrancar eliminando las “embajadas turísticas” en regiones de escasa relevancia política y económica, como ser Centroamérica, el Caribe y Europa del Este. Seguidamente, habría que revisar el rol de los organismos externos, evaluar su desempeño y observar si la labor de la Cancillería ha colisionado con las áreas internacionales de otros ministerios[20].

Proveer de racionalidad a la política exterior y ponderar el trabajo de los diplomáticos implica a su vez optar por el profesionalismo y los méritos antes que por la militancia ideológica y los favores personales. Puesto que la Cancillería cuenta con excelentes profesionales, no debería abusarse de la ley que permite nombrar diplomáticos a quienes no lo son. Es preferible que la mayor parte de los diplomáticos sean de carrera, ya que la función de representar y proteger los intereses del país ante la comunidad internacional requiere un largo y riguroso entrenamiento específico.

De todos modos, hay que subrayar que no está mal que haya embajadores políticos. El presidente tiene la facultad de nombrarlos, con acuerdo del Senado. Hay mucha gente destacada para desempeñar funciones diplomáticas, más allá que no integren el Servicio Exterior de la Nación. De hecho, resulta aconsejable que los destinos de mayor relevancia para el país los ocupen altos referentes políticos, quienes de esa forma contribuyen a equilibrar la híper-burocratización que muchas veces prevalece en las prácticas del cuerpo diplomático profesional.

La facultad de nombrar embajadores políticos simplemente no debe llevarse al extremo. En este punto, es preciso evitar que la diplomacia se convierta en moneda de cambio de la política. Lamentablemente, esta es una práctica de largo arrastre, que ha sido convalidada por gobiernos de distinto signo[21].

En términos generales, sería apropiado que la Cancillería siga prestando mucha atención a las lógicas geopolíticas y de poder que imperan en la sociedad internacional, aunque sin descuidar las lógicas cosmopolitas y humanitarias que se han abierto paso en las últimas décadas. Esto implica que la Argentina no puede pretender fijar una política exterior urbi et orbi, sino que debe saber adaptarse a situaciones específicas que se presentan en diferentes áreas.

En el ámbito doméstico, el desafío principal es el de articular coherentemente todas las áreas que tienen relación con la política exterior, especialmente economía y defensa. De esta manera, se podría reforzar la integración horizontal de las esferas de gobierno. Pero también haría falta aceitar la integración vertical, que tiene que ver con la necesidad de integrar aún más los intereses de las provincias con el diseño internacional del Estado nacional.

Paralelamente, la noción de “buena ciudadanía internacional” plantea exigencias que nuestro país no puede dejar de cumplir. A grandes rasgos, este concepto se basa en la idea de que alcanzar nuestras metas no debería ocasionar un daño a otros estados. Siendo así las cosas, el objetivo central debería ser actuar en función de los principios del derecho internacional y proyectar al país como un buen ciudadano para crear condiciones favorables a nuestro desarrollo nacional.

La responsabilidad humanitaria es otro factor a revisar. Este concepto supone que la Argentina no sólo responde a las demandas de sus ciudadanos, sino que también responde por el destino de todos los seres humanos, sin importar su bandera.  Esto conlleva dar prioridad a la agenda de los derechos humanos, de la ayuda humanitaria, de la hospitalidad con el inmigrante y de la responsabilidad de proteger a una población que es víctima de un Estado que está cometiendo genocidio, limpieza étnica o crímenes de lesa humanidad.

Por supuesto, todas estas ideas deberían servir de pilares para el relanzamiento del rol de Argentina en los organismos multilaterales. Nuestro país tiene en este sentido un enorme potencial. La exitosa cumbre del G20 realizada en Buenos Aires en 2018 así lo demuestra. A nivel multilateral, sería adecuado que la Argentina siga desempeñando un papel activo en materia de medio ambiente, desarrollo de energía nuclear con fines pacíficos, no proliferación y desarme. Son campos en los que nuestra diplomacia ha ido siempre a la vanguardia. El inmovilismo observado en el caso Venezuela da cuenta asimismo de la necesidad de proponer reformas profundas en los politizados organismos latinoamericanos.

Todas las políticas exteriores contienen riesgos implícitos. El arte del buen gobierno permite afrontarlos con seriedad y sentido común. Para ganar la confianza del mundo sería bueno que nuestra dirigencia haga una lectura seria y realista de los asuntos internacionales. En este campo no existen las panaceas. Ninguna estrategia nos llevará mágicamente a recuperar el lugar de privilegio que nuestro país supo tener hasta hace unas décadas. Esto sólo será posible en la medida que la Argentina logre concertar políticas públicas que apunten a un desarrollo integral de sus recursos. Estas propuestas han pretendido servir a esa causa.

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Manuel Solanet explica la propuesta en nuestro podcast disponible en Spotify.

La Reforma Laboral

El crecimiento del empleo depende fundamentalmente de la inversión en activos productivos. Por su parte, la evolución del salario real está ligada a la productividad del trabajo. Sólo un aumento de la productividad puede dar sustento a un crecimiento genuino del poder adquisitivo de los salarios. También resulta ser la incorporación de capital, y a través de él la tecnología, lo que sustenta el aumento de la productividad laboral. La inversión aparece entonces como condición necesaria para el desarrollo, para la incorporación de tecnología, y consecuentemente para mejorar la ocupación y las condiciones de los trabajadores.

La legislación del trabajo y las regulaciones laborales de la Argentina son actualmente uno de los factores negativos que afectan la inversión y la competitividad. Esta relación marca el rumbo y los objetivos a alcanzar por una reforma laboral. Deberán suprimirse o modificarse las normas laborales que desalientan la inversión productiva y, además, se deberá reducir la carga impositiva sobre el salario. Las normas laborales deberán ser suficientemente equilibradas de manera de proteger a quienes aportan su trabajo, pero sin generar disminución, si no un aumento, de la inversión y de la productividad. Porque si esto no sucede, como ocurre en la Argentina, implica finalmente un menor salario y una menor creación de empleo. En otras palabras: un alto costo laboral debido a regulaciones y altos impuestos sobre el trabajo el salario de bolsillo de los trabajadores e incrementa la desocupación y la informalidad.

Privilegiar las negociaciones a nivel de empresa

Un primer tema de reforma es lograr un mayor alineamiento de intereses entre trabajadores y empleadores. Para ello es conveniente que las negociaciones de salarios y condiciones laborales se realicen en forma directa entre las partes laboral y patronal de cada empresa. Aunque tengan intereses distintos, ambas partes estarán finalmente alineadas en la búsqueda del éxito de la compañía. Ambos conocerán los límites y las posibilidades. Sabrán cuales son los planes de inversión. No es así cuando las condiciones y salarios son negociados y decididos en paritarias sectoriales. Dando prioridad a los acuerdos a nivel de empresa, los resultados serán los mejores posibles frente a cada circunstancia o contexto en el que se desarrolla la actividad de la propia empresa. 

Por lo tanto, uno de los ejes de la reforma laboral legal que proponemos es dar preferencia a los acuerdos laborales de nivel menor (empresa, sector geográfico, etc.), sobre los acuerdos colectivos a nivel de sector de actividad. Naturalmente, es condición que se unifique la representación de los trabajadores de la empresa.

La descentralización de las negociaciones laborales requiere un cambio en los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 14.250 de Convenciones Colectivas.

• Sobre la resolución de conflictos y desacuerdos laborales

El arbitraje oficial será la última instancia frente a desacuerdos que no puedan ser resueltos por las partes. La condición será que el árbitro deberá optar por una u otra posición, no pudiendo resolver ni sugerir ninguna posición intermedia o distinta.

• Libertad sindical

Es necesario que el modelo sindical sea transparente y que asegure el pleno ejercicio de la libertad sindical, individual y colectiva. Se debe asegurar la democracia sindical en todos los planos, no solo el electivo, sino en lo que hace a la participación real de los representados en la vida interna de los gremios. 

4)  Desregulación y simplificación

Será imprescindible realizar cambios en materia de controles administrativos, autoridad de aplicación, y policía laboral que simplifiquen y reduzcan los costos empresarios para su cumplimiento. Es importante evitar la duplicación y hasta la triplicación de las autoridades administrativas competentes en cada jurisdicción, que además de ser un dispendio innecesario, son ineficientes y generan conflictos jurisdiccionales, desprotegiendo tanto a los trabajadores como a los empleadores. En este marco, sería muy importante contar con un centro único de información de los ciudadanos económicamente activos que abarque ocupados y desocupados, y su eventual vínculo con prestaciones, sistema de salud, régimen previsional, seguro de desempleo, riesgos del trabajo, beneficios, subsidios o retribuciones, a fin de evitar discrepancias, incongruencias e incompatibilidades.

5) Modalidades de trabajo y productividad

El sector de nuevas tecnologías es uno de los que más empleo genera y hoy la legislación laboral no prevé las modalidades necesarias de contratación para que puedan desarrollarse.

La reforma laboral deberá comprender un conjunto de modificaciones al marco legal vigente que permitan aumentar la productividad y reducir el sobrecosto y el riesgo laboral. Algunos cambios pueden lograrse por la vía de la interpretación de las leyes vigentes. En ese caso pueden obtenerse mediante decretos del Poder Ejecutivo. Una evolución de este tipo podría consistir en ampliar las posibilidades de flexibilización laboral y productividad mediante un decreto reglamentario del artículo 84 de la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo.

6) Reducción del costo y riesgo de despido

Esta es una reforma relevante que requiere necesariamente modificar la Ley 20.744. En lo referido al despido o ruptura de la relación laboral se debe reformular el Título XII de esa ley (artículos 231 a 255).  

Se presentan dos alternativas. En la primera se postula un sistema tal como el estadounidense en el que se suprime la indemnización por despido compensándola por un seguro de desempleo significativo. La segunda alternativa sólo prevé una reducción del costo de despido.

7) Empleabilidad y formación

Las competencias requeridas por la demanda de trabajo en el mercado, es lo que se denomina empleabilidad, que en la actualidad está claramente deteriorada por el retraso educativo y el deterioro de las carreras de oficios, habilidades y profesiones que se utilizan en las distintas industrias y servicios.

Para acceder a un trabajo digno es imprescindible contar con la capacitación, entrenamiento y nivel profesional adecuados.

8) Contratación flexible y promoción de la creación de empleo

Si el contrato es rígido, en cuanto demanda numerosos requisitos y condiciones, tiene cargas y costos excesivos y no cuenta con una legislación que brinde seguridad jurídica para ambas partes, el empleador será siempre reticente para generar nuevos puestos de trabajo. Es por ello que se debe flexibilizar la contratación de modo que todas las trabas queden liberadas, y a la vez se brinden garantías para que no se produzcan contingencias imprevisibles y desproporcionadas. El comienzo del contrato de trabajo a través del período de prueba, el contrato de plazo fijo flexible, y otras formas de contratación modulares (conforme a los requerimientos de ciertas actividades o modalidades) deben ser un medio de promoción eficaz del empleo y una fórmula para bajar los costos laborales. No obstante esto, quien preserve la continuidad del contrato de trabajo debería contar con un incentivo y no con desincentivos. Lo mismo para quien genere nuevas oportunidades de empleo, por ejemplo, la reducción de las cargas sociales cuando se crean nuevos puestos de trabajo, y una reducción mayor si se toma personal que tiene graves dificultades para reinsertarse. Otros incentivos posibles son el diferimiento del pago de las cargas sociales o el pago en cuotas de las mismas cuando se tuvieran dificultades económico-financieras para afrontarlas.

9) Flexibilización interna

El desarrollo de la relación laboral necesita de la dinámica que exigen los nuevos procesos y las nuevas tecnologías. Es necesario que se pueda aplicar la polivalencia funcional sin otra limitación que la razonabilidad en su implementación y su instrumentación debe insertarse en el contrato individual o en los acuerdos colectivos formales e informales.

10) Modelo de relación laboral

El desarrollo de la relación laboral necesita de herramientas que algunas empresas las han logrado por vía de cambios culturales y negociaciones laborales arduas y a menudo incompletas.

En rigor, es imprescindible que las relaciones laborales se rijan como mínimo con los siguientes instrumentos:

I-Multifuncionalidad o polivalencia funcional: la tarea no es más el eje de la actividad productiva de la persona, ya que necesariamente realiza una serie de actividades que no solo son de igual jerarquía que la que revista la persona, sino que pueden ser de inferior o de superior jerarquía, en la medida que sean compatibles y razonables, y en la medida que la persona tenga capacitación y entrenamiento para realizar las distintas funciones. Esta polivalencia funcional, se denomina multiprofesionalidad cuando importa el conocimiento de distintos oficios o profesiones. Se debería acceder a ella por contrato individual, o por medio de acuerdos colectivos formales o informales. La única condición es que se pacte en forma previa a fin de preservar el principio de buena fe.

II-Jornada y descansos flexibles: la jornada variable o flexible, o la jornada promedio ya se están implementando en algunas empresas. La exigencia de que se pacta por convenio colectivo, que de por sí es restrictiva se debería extender a los contratos individuales, los contratos pluri-individuales y los acuerdos colectivos informales.

III-Premios en la remuneración: Es conveniente que una parte de la remuneración responda a pautas de productividad, de producción, de rentabilidad y en general de resultados medidos objetivamente.

IV-Movilidad razonable de las condiciones de trabajo: Las fórmulas de contratación deben estar combinadas con modelos de relaciones laborales que aseguren la movilidad funcional y la movilidad local del trabajador dentro de condiciones razonables.

Anexo: Texto de las modificaciones requeridas en las leyes de  

1)Aumento de la productividad laboral por la ampliación de los alcances del artículo 84 por reglamentación de la Ley N° 20.744 de Contrato de Trabajo

El Articulo 84 de la Ley de Contrato de Trabajo (en adelante LCT) dice:

Art 84 – Deberes de diligencia y colaboración.

El trabajador debe prestar el servicio con puntualidad, asistencia regular y dedicación adecuada a las características de su empleo y a los medios instrumentales que se le provean.

Se propone la siguiente redacción por la vía de la reglamentación

Art. 84 – Deberes de diligencia y colaboración

En función de lo expresado en el art.84 LCT y a los fines de generar empleabilidad y adecuar las tareas y funciones a las nuevas tecnologías y a las nuevas formas de organizar el trabajo, se establece:

1. que las tareas y funciones de todas las categorías serán multifuncionales, multiprofesionales y polivalentes, a cuyos fines el empleador deberá brindar al trabajador la capacitación que requiera;
2. Los convenios colectivos deberán adecuar sus categorías a fin de preservar la polivalencia funcional;
3. La polivalencia funcional deberá respetar la jerarquía, el nivel profesional y la dignidad del trabajador en función de sus antecedentes laborales y de su nivel vigente de capacitación y entrenamiento;
4. Los cambios tecnológicos y las nuevas formas de organizar el trabajo deberán formar parte del plan de capacitación de la empresa para que el trabajador desarrolle su actividad con eficiencia y con los conocimientos que requieran los cambios que se operen;
5. La autoridad de aplicación, las ONG, los sindicatos, las entidades empresarias y las empresas deberán coordinar acciones que tengan por objeto lograr que los trabajadores de la empresa completen sus estudios obligatorios, desarrollen las nuevas técnicas y habilidades que exijan las reformas tecnológicas, y el entrenamiento que demanden las nuevas tecnologías;
6. La autoridad de aplicación, las ONG, los sindicatos, la entidades empresarias y las empresas deberán coordinar acciones que tengan por objeto generar empleabilidad en los desempleados y en los beneficiarios de los planes sociales a través de las siguientes acciones: 1) completar  la escuela primaria, 2) completar la escuela secundaria, 3) iniciar a los sujetos en un arte u oficio o profesión a través del sistema dual o de cursos de capacitación y entrenamiento certificados, 4) coordinar que los planes de educación, capacitación, y de oficios, cuenten con prácticas efectivas dentro de cada empresa a los fines de contribuir a que los sectores más vulnerables accedan a un empleo formal.

2)Descentralización de las negociaciones laborales privilegiando las de menor nivel. Esta reforma requiere la modificación de los artículos 17, 18 y 19 de la Ley 14.250 de Convenciones Colectivas

La redacción actual de esos artículos es la siguiente:

ARTICULO 17.- La representación de los trabajadores en la negociación del convenio colectivo de empresa, estará a cargo del sindicato cuya personería gremial los comprenda y se integrará también con delegados del personal, en un número que no exceda la representación establecida en el artículo 45 de la Ley Nº 23.551 hasta un máximo de CUATRO (4), cualquiera sea el número de trabajadores comprendidos en el convenio colectivo de trabajo de que se trate.

ARTICULO 18.- Los convenios colectivos de ámbito mayor podrán establecer formas de articulación entre unidades de negociación de ámbitos diferentes, ajustándose las partes a sus respectivas facultades de representación.

Dichos convenios podrán determinar sus materias propias y hacer remisión expresa de las materias a negociar en los convenios de ámbito menor.

Los convenios de ámbito menor, en caso de existir un convenio de ámbito mayor que los comprenda, podrán considerar:

a) Materias delegadas por el convenio de ámbito mayor.

b) Materias no tratadas por el de ámbito mayor.

c) Materias propias de la organización de la empresa.

d) Condiciones más favorables al trabajador.

ARTICULO 19.- Queda establecido el siguiente orden de prelación de normas:

a) Un convenio colectivo posterior puede modificar a un convenio colectivo anterior de igual ámbito.

b) Un convenio posterior de ámbito distinto, mayor o menor, modifica al convenio anterior en tanto establezca condiciones más favorables para el trabajador. A tal fin, la comparación de ambos convenios deberá ser efectuada por instituciones.

La redacción propuesta es:

ARTICULO 17.- La representación de los trabajadores en la negociación del convenio colectivo de empresa, deberá estar unificada en uno o más delegados del personal, en un número máximo de DOS (2), cualquiera sea el número de trabajadores comprendidos en el convenio colectivo de trabajo de que se trate.

ARTICULO 18.- Los convenios colectivos de ámbito mayor podrán establecer formas de articulación entre unidades de negociación de ámbitos diferentes, ajustándose las partes a sus respectivas facultades de representación.

ARTICULO 19.- Queda establecido el siguiente orden de prelación de normas:

a) Un convenio colectivo posterior puede modificar a un convenio colectivo anterior de igual ámbito.

b) Un convenio colectivo menor tiene privilegio sobre uno mayor

JUSTIFICAR A LA IZQUIERDA A los efectos de reducir la conflictividad laboral, se propone que cuando haya falta de acuerdo entre las partes, se concurra a arbitraje, pero que el árbitro sólo pueda optar por una u otra posición, sin mediar proponiendo acuerdos en posiciones intermedias. Para ello deberá modificarse el Artículo 7° de la Ley 23.546 y modificarse íntegramente la Ley 14.786

ARTICULO 7º.- En los diferendos que se susciten en el curso de las negociaciones se aplicará la Ley Nº 14.786. Sin perjuicio de ello las partes podrán, de común acuerdo, someterse a la intervención de un servicio de mediación, conciliación y arbitraje que funcionará en el ámbito del MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.

La reglamentación determinará sus funciones así como su organización.

3) Reducción del costo de despido.

Un factor de desaliento de la inversión productiva en la Argentina es el alto riesgo empresario de enfrentar indemnizaciones elevadas cuando deba reducir su personal o prescindir de un empleado de baja productividad. El despido con causa, que obvia la indemnización, no es fácil de demostrar frente a jueces siempre proclives a darle la razón a los empleados y no a los empleadores.

Además de desalentar la creación o ampliación de empresas, la intención de evitar despidos protegiendo a los trabajadores ocupados, repercute finalmente en una elevada desocupación. Se desprotege a los desocupados y a los que pretenden ingresar al mercado de trabajo.

I-Alternativa 1: Supresión de la indemnización por despido y reemplazo por un seguro de desempleo

Se deberá sustituir el Título XII de la Ley 20.744 de Contrato de Trabajo, artículos 231 a 255, por los siguientes

·        Articulo ….

El contrato de trabajo podrá ser disuelto por voluntad de una de las partes. Cuando ocurriera por voluntad del empleador éste deberá cancelar la totalidad de las sumas devengadas por la remuneración, vacaciones adeudadas y otros beneficios o su proporción hasta el momento

• Artículo …

La extinción del contrato de trabajo por renuncia del trabajador deberá formalizarse mediante despacho telegráfico colacionado cursado personalmente por el trabajador a su empleador. Los despachos telegráficos serán expedidos por las oficinas de correo, requiriéndose la presencia personal del remitente y la justificación de su identidad.

• Artículo….

Las partes, por mutuo acuerdo, podrán extinguir el contrato de trabajo. El acto deberá formalizarse mediante escritura pública. Será nulo y sin valor el acto que se celebre sin la presencia personal del trabajador.
Se considerará igualmente que la relación laboral ha quedado extinguida por voluntad concurrente de las partes, si ello resultase del comportamiento concluyente y recíproco de las mismas, que traduzca inequívocamente el abandono de la relación.

• Artículo …

Habilitación del seguro de desempleo

II-Alternativa 2: Reducción de la indemnización por despido

Se deberá reglamentar el Artículo 245 de la Ley de Contrato de Trabajo en la Indemnización por Antigüedad. En la reglamentación

• Solo serán computables las prestaciones remunerativas cuyo pago sea de periodicidad mensual;
• Están excluidas del cómputo de la base de los viáticos efectivamente gastados y avalados por comprobantes; los beneficios sociales; el reintegro de gastos y el resarcimiento de daños fehacientemente comprobados; el valor locativo en el teletrabajo y todos los gastos de instalación y de servicios; el teléfono celular y el celular multifunción y la computadora portátil provistos para cumplir con las tareas y funciones, y el automóvil cuando es una herramienta de trabajo.
• Cuando el tope legal previsto en el artículo 245 segundo párrafo de la Ley de Contrato de Trabajo implique una reducción de la base de cálculo prevista en el primer párrafo de la norma citada, el trabajador tendrá derecho a dos tercios (2/3) de dicha base multiplicada por los años de antigüedad computable en el empleo o fracción mayor de tres meses.

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Manuel Solanet explica la propuesta en nuestro podcast disponible en Spotify.

Reforma impositiva y de la Coparticipación Federal de impuestos

La propuesta de Libertad y Progreso contempla una modificación del concepto de coparticipación federal de impuestos. Este cambio condiciona el alcance de la reforma tributaria ya que la propuesta es retornar potestades tributarias a las provincias, reteniendo la Nación el cobro de algunos impuestos no transferidos, Este criterio, cuyos fundamentos se explican más abajo, impide una mayor concentración de la recaudación en pocos impuestos, como sería deseable. Del actual sistema, en el que el gobierno nacional recauda impuestos en un monto que excede sus necesidades y transfiere a las provincias una parte de esa recaudación, se propone evolucionar a otro en el que se redistribuyen las potestades tributarias de manera que la Nación recaudará sólo lo necesario para cubrir su propio gasto. Las provincias recaudarían en su conjunto lo necesario para su gasto conjunto, y para no alterar su situación actual se introduciría un fondo de redistribución entre ellas.

Los cambios tributarios propuestos ahora por Libertad y Progreso son:

1. La rápida eliminación del Impuesto a los Sellos en las jurisdicciones donde aún subsiste.
2. La sustitución del Impuesto a los Ingresos Brutos (es propio de las provincias) por un impuesto a las ventas de consumo final.
3. La supresión de los derechos de exportación
4. La reducción gradual de la alícuota del IVA en la medida que se obtenga superávit fiscal.
5. Supresión del Impuesto a los Bienes Personales siguiendo escalas anuales decrecientes, tal como se estableció originalmente en el artículo 25 de la Ley 23.966, modificado por la Ley 27.260.
6. Modificación gradual del régimen de anticipos para volver al pago de los impuestos a las Ganancias y Bienes Personales (mientras subsista) luego de terminado el periodo en el cual devengan.
7. Con la modificación del régimen de Coparticipación federal se propone la transferencia a las provincias de la potestad de recaudar el Impuesto a la Transferencia de Combustibles, los Impuestos Internos, el impuesto a las Ganancias de Personas Físicas y el impuesto a los Bienes Personales. Retener para la Nación la recaudación y uso de lo obtenido, del IVA, el impuesto a las Ganancias de personas jurídicas y los impuestos al comercio exterior.

El régimen de coparticipación federal de impuestos se originó en 1934 como consecuencia de la creación del Impuesto a los Réditos. Este gravamen fue legislado como un impuesto nacional, aunque por ser directo correspondía que fuera provincial. Planteado el reclamo, La Corte Suprema dictaminó su validez siempre que fuera transitorio y que una parte de lo recaudado, el 17% se devolviera a las provincias en proporción a su capacidad contributiva. Fue el comienzo de la coparticipación. Aquel impuesto transitorio subsiste después de 85 años.

Los acuerdos para la reforma constitucional de 1994 establecieron claramente un plazo hasta la finalización de 1996 para modificar el actual régimen de coparticipación federal de impuestos. Este plazo no fue cumplido y hasta hoy no se ha logrado ninguna reforma trascendente. La cuestión cobra una indudable importancia. Un compromiso de fuertes reducciones en el gasto debe abarcar a los gobiernos provinciales y municipales. Todos ellos son parte del país y deben apoyar la solución del problema. 

La actitud de los gobernadores ha sido tradicionalmente la de presentar un frente unido ante el gobierno nacional, resistiendo cualquier intento de reducir los fondos coparticipados. Esa misma actitud se observa en los legisladores nacionales, que frente al conflicto de intereses entre la Nación y sus provincias, privilegian su pertenencia provincial. La naturaleza del régimen actual de coparticipación federal de impuestos es la que determina esos comportamientos y un permanente conflicto institucional. Los incentivos para actuar de esta manera están desalineados con el interés general del país. El gobierno nacional posee escasos motivos para realizar cambios. Con el esquema actual obtiene excedentes sobre los recursos de asignación automática y así logra la posibilidad de realizar un manejo discrecional de esos fondos. Hemos observado en el pasado gobiernos que premiaban a gobernadores e intendentes afines, y castigaban a los no sumisos. 

En su conjunto, el gasto provincial está financiado en más de un 60% con fondos transferidos por la Nación y más de dos tercios de las provincias reciben una proporción que excede el 70%. Para un gobernador es políticamente más redituable acrecentar los fondos recibidos de la Nación, que ponerle más presión tributaria a sus propios ciudadanos. De la misma manera, cualquier gobierno provincial tendrá pocos incentivos para facilitarle a la AFIP el control de la evasión en su territorio, ya que todo impuesto nacional evadido queda en un 100% dentro de la provincia, mientras que si es recaudado sólo vuelve en una proporción mucho menor.

La propuesta es lograr correspondencia fiscal. Esto quiere decir que las provincias deberán ser en su conjunto responsables de recaudar los impuestos necesarios para cubrir la totalidad del gasto conjunto provincial. Esto es posible devolviendo potestades tributarias a los gobiernos provinciales de manera de retener para la Nación sólo el cobro de impuestos que aporten lo que su gasto requiere. La distribución de las potestades tributarias en los distintos niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal, se establece en función del carácter y la facilidad de recaudación y control de cada impuesto. 

Las provincias recaudarán los impuestos que actualmente disponen, sustituyéndose el Impuesto a los Ingresos Brutos por un Impuesto a las Ventas Finales de Consumo. El Impuesto de Sellos se suprime donde aún no se lo haya hecho. Pero además se les transfiere la potestad de recaudar el impuesto a las Ganancias de personas físicas, el impuesto a los Bienes Personales, el impuesto a la Transferencia de Combustibles y los Impuestos Internos. De esta forma, el gobierno nacional retendría para sí el impuesto a las Ganancias de personas jurídicas, el IVA y los derechos de importación. 

En nuestra propuesta desaparecen gradualmente los derechos de exportación. Mientras tanto ello no suceda, los recaudará la Nación. De esta forma el gobierno nacional recaudaría aproximadamente lo mismo que hoy le deja la distribución de fondos de la Coparticipación Federal y lo mismo sucedería para el conjunto consolidado de las provincias. En caso que la distribución Nación/Provincias de las recaudaciones resulten en una  proporción diferente a la que se obtiene con el régimen vigente se calibrará modificando la alícuota del IVA (nacional) en consonancia con la del futuro impuesto a las ventas finales (provincial).

La correspondencia fiscal plena (cada provincia recauda lo suyo) tendría el severo inconveniente de dejar de lado el efecto redistributivo que el actual régimen logra al asignar los fondos mediante fórmulas que consideran las mayores necesidades de las provincias más pobres. Esto se resuelve mediante el Fondo de Redistribución de Recursos (FRR) al cual aportarán las provincias el producido del impuesto a los combustibles. El criterio de redistribución del Fondo será aquel que permita que no se alteren los porcentajes que resultan de aplicar el régimen actualmente vigente, cuando se instrumente el nuevo sistema. El cambio de la estructura impositiva no implicará por lo tanto un empeoramiento para las provincias más pobres, ya que se reemplaza la forma redistributiva de la coparticipación vertical por un sistema de redistribución horizontal entre provincias mediante el FRR, sin variar en el empalme de regímenes la proporción de lo que recibe cada una. Pero lo importante es que los porcentajes asignados a cada provincia en el inicio se mantendrán luego inalterados. Todo aumento del gasto de una provincia por encima de lo que le corresponde, tendrá que tener como contrapartida un aumento de sus propios recursos impositivos. 

El endeudamiento provincial estará estrictamente regido por reglas macrofiscales que la misma ley establecerá. Esto quiere decir que si un gobernador desea ganar el rédito político de un aumento del gasto, deberá también enfrentar el costo político de aumentar sus propios impuestos locales para no superar su límite de endeudamiento.

Se creará la Comisión Fiscal Federal (CFF), con representación de todos los gobiernos provinciales, para supervisar la distribución de los fondos del FRR.

La enorme ventaja de un régimen de este tipo será la supresión del crónico conflicto Nación-provincias, el correcto alineamiento de incentivos para reducir y hacer más eficiente el gasto público, un mejor control de la evasión, y la creación de un más efectivo control horizontal entre las provincias.

Reglas macrofiscales para las provincias. 

La inconsistencia intertemporal se corrige con reglas macro fiscales que se constituyen en restricciones intertemporales y permanentes sobre la política fiscal. En este sentido, deben introducirse dos reglas macrofiscales: una imponiendo un límite a la deuda pública total de cada provincia y otra estableciendo un límite al gasto público total de cada una.

La deuda pública total de cada provincia no debería superar el 70% de los ingresos fiscales totales del año de la jurisdicción. Para los casos particulares de provincias que al momento de la promulgación de la nueva Ley la relación deuda pública provincial total/recursos provinciales totales fuera mayor al 70%, se fijaría un período de convergencia de 4 años luego de los cuales la deuda pública provincial total se debería ubicar por debajo del 70% de los ingresos provinciales fiscales totales. Dicho período de convergencia sería definido a partir del coeficiente “S” (ver anexo II) de la regla macro fiscal, el cual adoptará un valor de 0.2 para el primer año; 0.5 para el segundo año; 0.7 para el tercer año y 1 para el cuarto año luego de la promulgación de la reforma a la Ley de

Coparticipación.    

Es importante resaltar dos hechos. Primero, la regla macrofiscal de la deuda pública provincial se establece como ratio de los ingresos totales y no del PBI geográfico, ya que de este último no se cuenta con una disponibilidad anual de los datos. 

Segundo, el denominador de la regla (recursos provinciales totales) tenderá a crecer con la tasa de crecimiento potencial del producto, por lo cual en el largo plazo la regla le fija al crecimiento de la deuda provincial una trayectoria vinculada al crecimiento del PBI potencial. 

El gasto público total anual de cada una de las 24 jurisdicciones provinciales no podría superar el 100% de los recursos totales anuales de la jurisdicción a partir de la fecha de promulgación de la nueva Ley. De esta manera, al fijar un gasto público provincial máximo relacionado con los recursos provinciales totales, se exige superávit fiscal. Por consiguiente, se vincularía, en el largo plazo, la trayectoria temporal del gasto público con la tasa de crecimiento del PBI potencial. 

Hay que destacar que a fin de estimular una actitud anticíclica en el gasto público provincial, se debería establecer que el gasto público total provincial anual debe ser inferior al gasto público provincial anual del año anterior más una proporción “Z” del gasto público permitido del año anterior que no fue erogado (ver anexo II). En este marco, en todas las jurisdicciones con una relación deuda pública provincial / recursos totales menor al 70%, la proporción “Z” adoptará el valor de 0.5 y su utilización anticíclica será facultad de la Comisión Fiscal Federal.

Por el contrario, para todas las provincias que en el período de convergencia no cumplan con el límite impuesto a la deuda provincial, la proporción “Z” tomará el valor de 1 de manera que todo el gasto público no erogado pero permitido del año anterior deberá ser aplicado a la cancelación de deuda pública provincial. 

La constitucionalidad de la propuesta de reforma del régimen de Coparticipación Federal

En 1934, la ley 12.139 unificó los impuestos internos y estableció a su respecto un régimen de coparticipación.. Otros impuestos fueron luego sometidos a sistemas análogos. En 1973, la ley 20.221 unificó en un solo régimen a la generalidad de los impuestos coparticipados, manteniendo su vigencia mediante sucesivas prórrogas hasta el 31-12-1984. Luego, aún sin ley, dichos impuestos siguieron coparticipándose “por acuerdo tácito” hasta que en 1988 fue sancionada la ley 23.548, vigente hasta hoy.

En 1994, la Constitución Nacional incorporó la coparticipación a su texto como método o instrumento para distribuir contribuciones de concurrencia provincial y nacional, pero recaudadas exclusivamente por la Nación, fijando las pautas al respecto. La cláusula constitucional transitoria sexta dispuso que “Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inc. 2 del art. 75 y la reglamentación del organismo fiscal, serán establecidos antes de la finalización del año 1996”. Este mandato constitucional permanece incumplido.

Juzgada por sus efectos, suele afirmarse que la coparticipación ha dañado nuestro federalismo. Se sostiene que “ha creado un Estado más unitario que el anterior, pues la Constitución de 1853-60 proporcionaba recursos financieros a las provincias que les permitían gran autonomía en su desarrollo. Mediante la coparticipación se instauró un régimen más centralizado que debilitó económica  y financieramente aún a las provincias más ricas. Las colocó en un estado de verdadera y lamentable dependencia”. (Pérez Guilhou: “Derecho Constitucional de la Reforma de 1994”, Depalma, 1995, p. 49); “Las provincias se encuentran cautivas de un régimen que acusa notorios desvíos que desnaturalizan la esencia del federalismo…”. (Spisso, “Derecho Constitucional Tributario”, Depalma, 2000, 26, 215).

A estas críticas se suman otras relativas a falta de equidad, favoritismo, conflicto de intereses, politización, presiones e ilegalidades en la instrumentación y aplicación del sistema. 

La necesidad de revertir la situación nos lleva a proponer la descentralización de potestades tributarias hacia las provincias, la sustitución del régimen de coparticipación vigente por otro organismo de redistribución regional, el otorgamiento de incentivos (e incluso la aplicación de sanciones) a las provincias según sea su desempeño fiscal y la puesta en vigencia de reglas macrofiscales provinciales, complementarias de la legislación nacional. 

La viabilidad legal de estas políticas depende, desde luego, de que la Constitución no las excluya o prohíba. Entendemos que no lo hace. Por el contrario, coparticipar o no coparticipar impuestos, en los términos de la Constitución de 1994, se encuentra autorizado libremente y no ha devenido, en ningún caso, obligatorio.

 La coparticipación prevista en el art. 75, inc. 2, párrafo 1 es potestativa y no obligatoria.

Fundamos este criterio en las siguientes razones:

a) El texto de la Constitución:

Según Dalla Vía (“Derecho Constitucional Económico”, Abeledo-Perrot, 1999, p. 590) “La Constitución no establece que los recursos del art. 75 inc. 2 se “deban coparticipar” sino que, por el contrario, afirma que los mismos “pueden coparticiparse” tal como lo sostiene un sector de la doctrina. 

“Son coparticipables” significa “son susceptibles de coparticipación”, es decir que las contribuciones “pueden o no, coparticiparse”. Son palabras claras que no establecen una regla imperativa, sino la existencia de dos posibilidades.  

No se trata de semántica, sino de asumir el sentido de la Constitución según sus propios términos. Esta es la primera regla de interpretación. “Las palabras de la Constitución están allí, (en su texto), legibles y accesibles a cualquiera” y esto es “lo primero que hacen los jueces al indagar el sentido de una norma, de la cual no pueden apartarse sino en caso de oscuridad”. (Sagües “La interpretación judicial de la Constitución”, Depalma, 1998, p. 65 y s.s.).  

También se ha dicho: “Las palabras que emplea la Constitución deben ser entendidas en su sentido general y común. En ningún caso ha de suponerse que un término constitucional es superfluo o está demás, sino que su utilización obedeció a un designio preconcebido de los autores. (Linares Quintana, “Reglas para la interpretación constitucional”, Plus Ultra, 1988, p. 65). 

En consecuencia, según el texto de la Constitución, los impuestos del art. 75 inc. 2 C.N. no son de coparticipación obligada sino potestativa del Congreso Nacional.

El Dr. Bulit Goñi ha sostenido lo contrario, (“La Ley”, 1995-D-983). Para él, “en primera impresión (…) las palabras “son coparticipables” indicarían que la coparticipación ha sido consagrada como autorización y no como obligación”, es decir que aquellos gravámenes “podrían ser coparticipables o no”. Sin embargo, Bulit Goñi señala después que las expresiones usadas en otros párrafos del inciso 2 “no dejan dudas sobre la obligatoriedad del régimen”. Señala las siguientes: “instituirá regímenes”, “garantizando la automaticidad”, “la distribución será equitativa”, “la ley tendrá origen en el Senado”, “no podrá ser modificada”, etc.

Afirmar que para nuestra Constitución la coparticipación es potestativa no contradice las reglas señaladas por Bulit Goñi. Dichas reglas son ciertamente obligatorias, pero sólo respecto de las contribuciones que el Congreso ha resuelto coparticipar y que, en consecuencia, deben someterse al régimen de las leyes convenio. En cambio, no se aplican a las contribuciones que no se coparticipan.  

La Constitución no establece un sistema único y por completo abarcativo. Las contribuciones del art. 75 inc. 2 serán coparticipadas, o no, en todo o en parte, según lo resuelva el Congreso. Las provincias recuperarán, o no, el ejercicio directo de todas o parte de sus atribuciones de imposición y recaudación. Las alternativas previstas por la Constitución surgen de una interpretación literal, objetiva y sistemática de su claro texto.

Concluye diciendo Bulit Goñi: “Entiendo que hubiese sido recomendable que el primer párrafo del inciso 2, dijese, “serán coparticipados” en lugar de “son coparticipables”. No ha ocurrido así y la regla consagrada es explícita. 

b) La congruencia entre la coparticipación potestativa y nuestra organización federal:

El Congreso Nacional argentino sanciona sus leyes por el sistema democrático de la decisión mayoritaria, requiriéndose a veces -como en el caso- mayorías especiales.  Ninguna ley, desde luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de todos los senadores miembros de la Cámara donde se encuentran igualitariamente representadas las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 

Nuestro federalismo, conforme a su naturaleza, se estructura en una Constitución y no en un pacto. El gobierno nacional tiene órganos que expresan la voluntad de la Federación como totalidad. En la esfera de sus competencias, dichos órganos poseen autoridad directa sobre los estados provinciales y sobre sus habitantes. Las provincias argentinas no son estados soberanos ni tienen poder de veto sobre las decisiones del Congreso, sino que son estados miembros de una Federación.

Nuestra organización federal no es congruente con la obligatoriedad de la coparticipación porque esta última deriva hacia una suerte de poder de veto de cada autoridad provincial sobre el contenido y los efectos de las leyes del Congreso, con indeseables alternativas de gran conflictividad.

Existen algunas opiniones según las cuales las leyes de coparticipación deben ser aceptadas “por la totalidad de las provincias”, es decir supeditando su eficacia a una aceptación unánime, cuestión que luego analizaremos.

Si la coparticipación fuese obligatoria y la aceptación de las leyes respectivas debiese ser unánime se habría injertado en nuestra organización federal un rasgo impropio de la misma al admitir que, como en una Confederación, los estados miembros pudieran rechazar la decisión mayoritaria.

No se concibe que por simple vía de interpretación puedan introducirse deformaciones de tal entidad en nuestra Constitución.

Para Dalla Vía “el sistema federal fiscal no se agota en la Ley de Coparticipación”. Añade este jurista un argumento de finalidad o resultado señalando que es necesario “atender a las necesidades de un federalismo real”. Fortalecer a las provincias puede requerir, en diversa medida, que ellas recuperen el ejercicio de sus propios poderes de imposición y recaudación. Observa también dicho autor que, aún fuera de los inc. 2 y 3, la Constitución autoriza al Congreso (art. 75 inc. 9) para “acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias…”. Señala que se trata de otra excepción a la coparticipación fiscal.

La coparticipación es un método, un instrumento y no una sustancia ni un fin  en sí mismo. En su momento fue adoptada por razones de conveniencia y no para convertirse sesenta años después en una forma rígida, sin alternativas, mientras que la evolución material y de las ideas aconsejan el empleo de nuevos y mejores instrumentos. La Nación y las provincias pueden coparticipar todos, parte o ninguna de las contribuciones indicadas, si sus legítimos representantes políticos así lo resuelven, no existiendo obstáculo en el texto de la Constitución que lo impida.

Es necesario optimizar el desempeño de nuestras instituciones financieras y fiscales adecuándolas en base a la experiencia de la crítica situación actual.

La interpretación que hemos procurado desarrollar no es la única. Suele afirmarse sin mayor análisis que la coparticipación es obligada y que la C.N. viene de consagrar el derecho de las provincias a participar de todos los impuestos nacionales. Por ejemplo, sostiene Spisso que la reforma constitucional ha reconocido “el derecho de las provincias a participar en la distribución de los impuestos nacionales, derecho que anteriormente la Nación podía negar o desconocer, recurriendo al arbitrio de denunciar la ley convenio o bien no formalizando un nuevo acuerdo al vencimiento del que se encontraba en curso de ejecución” (Spisso, op.cit., 200). Sin embargo, lo que ha hecho la Constitución de 1994 ha sido superar el debate acerca de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la coparticipación, autorizarla como potestativa y fijar pautas a las leyes convenio, para los casos en que ellas se utilicen. 

Conviene agregar algo respecto de los derechos aduaneros que el art. 4 atribuye al Tesoro Nacional y que la Constitución no menciona como

“coparticipables” en el art. 75 inc. 2, refiriéndose a ellos en el art. 75 inc. 1 (C.N.). Estos impuestos pertenecen a la Nación y su coparticipación no se encuentra dispuesta ni siquiera autorizada. No obstante, alguna doctrina sostiene que la Constitución no ha prohibido coparticiparlos y que, por lo tanto, es posible disponerlo así por ley. (Cafferata Nores, Ignacio y Porto, Natalia, “Coparticipación federal de impuestos”, 1999, p.p. 42, 141 y 154-155).  

 Las leyes convenio

Nos referimos ahora a ciertas reglas que la Constitución establece, en cuanto a los trámites para la elaboración, sanción y adhesión, cuando ellas se utilicen.

El Artículo 75, inciso 2, párrafo 3 (C.N.) dispone: “Una ley convenio sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias instituirá regímenes de coparticipación…”. Y, en su párrafo 4 agrega: “La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias”.

Las leyes convenio son instrumentos en parte de naturaleza contractual porque las provincias, para participar en la distribución, “adhieren”  a un régimen que otorga derechos e impone obligaciones a las partes. Las provincias pueden adherir o no, o bien denunciar el convenio al cual han adherido, opciones que han devenido escasamente posibles.  

La adhesión provincial se expresa mediante leyes de sus respectivas legislaturas, que incluyen ciertos contenidos que las leyes convenio exigen. (Confrontar las leyes 12.139, 12.956, 14.390, 14.788, 20.221, 23.548). Esta última ley no menciona la denuncia del régimen, pero es este un derecho incuestionable de las provincias. (Spisso, op. cit., 221).

Con estos antecedentes, la Constitución de 1994 introduce reglas que tienen por objeto favorecer la posición y/o participación de las provincias mientras se elabora el proyecto de ley convenio y también después de sancionado. 

Con dicha finalidad, el art. 75, párrafo 3, expresa: “Una ley convenio, sobre la base de acuerdos con las provincias instituirá…”. De esta manera se constitucionaliza cierta participación de las provincias en la preparación del proyecto de ley. Sin embargo, no se precisa trámite concreto alguno.

En consecuencia, no se innova demasiado sobre las existentes prácticas de consulta, las cuales incluían presumiblemente acuerdos, al menos entre los senadores, representantes de las provincias como estados federales. También refuerza la participación senatorial el párrafo 5 (art. 75, inc. 2, C.N.) cuando dispone que “La ley convenio tendrá como Cámara de origen al Senado”. Necesariamente los senadores de cada provincia deberán involucrarse en el proyecto de ley.

Es probable que, como señala Bulit Goñi (op. cit., 986), la frase “sobre la base de acuerdos con las provincias” favorezca el protagonismo de sus gobernadores, otorgándoles cierta mayor gravitación. La Constitución busca prevenir la sanción de una ley, carente de adecuada preparación, que pueda enfrentar a las provincias a un hecho consumado, dejándoles la simple opción de adherir o no.  Según Pérez Hualde (“Coparticipación Federal de Impuestos en la Constitución Nacional”, Depalma, 1999, p. 63) la mencionada base de acuerdos “no debe tomarse en tono excesivamente formal ya que la oportunidad y lugar para ellos podría ser el propio Senado de la Nación (…) el  propio proyecto de ley convenio puede constituir -en los hechos- el acuerdo previo, o los principios de él, que la Constitución prevé de modo genérico y no formal”. 

Por último, se dispone que la ley convenio sea sancionada por una mayoría especial, “la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara”, (art. 75, inc. 2, párrafo 4). Esta regla excluye la previa necesidad de acuerdos consentidos por todas las partes.

Aprobación de la ley convenio por las provincias

La constitución no requiere que ella lo sea por la totalidad de las provincias. El art. 75, inc. 2, párrafo 4, dispone que “la ley convenio… será aprobada por las provincias”.

La doctrina considera generalmente que el término “aprobación” no importa otra cosa que la tradicional “adhesión”, efectuada por ley de cada una de las provincias que adhieren.  Esta expresión es jurídicamente más correcta que aprobación y mejor expresiva de la naturaleza del acto. 

Pérez Hualde, sostiene que tal aprobación-adhesión debe ser de “todas las provincias”. Sin este concurso, agrega, “la ley convenio carece por completo de validez”. Según este autor “así surge del texto constitucional (porque) la ley convenio tiene naturaleza de tratado interprovincial y (porque) la coparticipación no solo consiste en una distribución de recursos, sino que implica necesariamente una transferencia de recursos de una provincia a otras”. (Pérez Hualde, op. cit., p. 70-71). 

Esta opinión merece graves reparos: La necesidad de la aprobación-adhesión unánime de las provincias no surge del texto constitucional. Expresamos ya que el Congreso sanciona sus leyes por mayoría, pero que ninguna ley, desde luego, requiere la unanimidad de los votos de todos los diputados ni de todos los senadores. Supeditar la eficacia de una ley sancionada por el Congreso nacional a la aprobación unánime de las provincias contradice nuestra Constitución, se aparta del federalismo consagrado por ella. Se trata, sí, de la aprobaciónadhesión por cada provincia que decide incorporarse al régimen, cuando este se utiliza.  De otro modo se desconocerían los principios básicos de nuestro sistema federal. Nos remitimos aquí a lo ya expresado sobre el tema.

Si la Constitución exigiera que la “aprobación” de las provincias fuese unánime hubiera podido decir, por ejemplo: “la sanción de una ley convenio requiere que el Senado se expida por unanimidad”. Sólo de una manera clara y expresa podría incorporarse a la Constitución una excepción de tal magnitud a nuestro régimen federal.

Desde luego, las provincias y el estado nacional deberán procurar que la adhesión de las provincias a las leyes convenio tenga lugar en condiciones satisfactorias para todas las partes.

Edgardo Zablotsky explica la propuesta en nuestro podcast disponible en Spotify.

Propuestas para mejorar la Educación

Exponemos en este capítulo las seis propuestas más relevantes de cambio en el sistema educativo de la Argentina.

1 – Modificación del artículo 97, de la Ley 26.206, de Educación Nacional.

El texto del artículo es el siguiente:

“El Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología y las jurisdicciones educativas harán públicos los datos e indicadores que contribuyan a facilitar la transparencia, la buena gestión de la educación y la investigación educativa. La política de difusión de la información sobre los resultados de las evaluaciones resguardará la identidad de los/as alumnos/as, docentes e instituciones educativas, a fin de evitar cualquier forma de estigmatización, en el marco de la legislación vigente en la materia”.

Resulta imprescindible modificar el artículo 97 de la ley 26.206, el cual prohíbe la difusión de los resultados por escuela. Su modificación despertaría a los padres, los movilizaría, los convertiría en el contrapeso necesario para luchar por un cambio al que naturalmente se oponen los sindicatos docentes, los más acérrimos defensores del statu quo.

Al fin y al cabo, ¿quién puede tener más derechos qué los padres a conocer el nivel educativo de las instituciones a las que concurren sus hijos? Hoy los padres son invitados de piedra de un conflicto cargado de intereses políticos, que afecta significativamente el futuro de sus hijos y agiganta la desigualdad de oportunidades. 

Al impedir la publicidad de los resultados de cada colegio lo que se está haciendo es sustraer del debate público el elemento de juicio principal para saber si el actual sistema educativo satisface la principal inquietud de cualquier padre: que sus hijos aprendan en el colegio al cual concurren. Por supuesto, también priva de información valiosa a la hora de decidir a qué escuela enviar a sus hijos a aquellos padres para quienes sus posibilidades económicas no convierten a la educación pública en la única alternativa factible, transformando a la misma en un virtual monopolio, con todos los costos que ello implica.

No es posible esperar modificar el status quo sin la participación activa de los padres. Pero, ¿cómo habrían de involucrarse si desconocen la realidad que afecta a sus hijos? En palabras de Alieto Guadagni: “Argentina es el único país que conozco que prohíbe por ley difundir los resultados escuela por escuela. Esto no ocurre ni en México, Colombia, Chile o Brasil. Cualquier padre de familia tiene derecho a saber cómo está el colegio donde están sus chicos”.

Restringir el acceso a los resultados de evaluaciones educativas obliga a creer ciegamente en la capacidad y la buena fe de aquellos encargados, circunstancialmente, de dirigir la política del sector. ¿No es esto más costoso que la posibilidad de cualquier estigmatización? Nuestra realidad educativa es prueba fehaciente de ello.

¿Estigmatización? Por supuesto se debe preservar la identidad de los alumnos y docentes, pero no así de las instituciones educativas. La educación de nuestros niños es lo que está en juego y, de no enfrentarnos a los sindicatos docentes que se oponen a cualquier cambio del statu quo, la batalla está perdida antes de comenzarla.

El hacer público el resultado de las evaluaciones a nivel escuela despertaría a los padres, les haría ver la verdad, los indignaría y los haría reaccionar. Muchos padres tienen en su imaginario la fantasía que la educación argentina se encuentra en crisis, pero que la educación que reciben sus hijos en el colegio al cual concurren es adecuada. 

Es por ello que la revolución educativa debe comenzar en el Congreso no en las aulas. Las evaluaciones son la llave del reino, pero los resultados a nivel de escuela deben ser de conocimiento público. Modificar el artículo 97 de la Ley 26.006 es imprescindible.

2 – Declaración de la educación como un servicio público esencial.

Los años pasan y nada cambia. Ha sido infrecuente que las escuelas comiencen el ciclo lectivo en la fecha prefijada. El  problema ha sido mayor en las escuelas públicas que en las privadas. Un joven que ingresó en 2013 a una escuela pública de la provincia de Buenos Aires perdió, durante los seis años de su escolaridad, 87,5 días de clase a causa de paros docentes, de los cuales 25,5 corresponden su último año. ¡Un triste record! Imaginemos a dos jóvenes que concluyeron en 2018 su educación secundaria en esa provincia, uno de ellos concurrió a una escuela pública y el otro a una escuela privada. ¿Podemos afirmar que estuvieron igualmente calificados para ingresar a una universidad o insertarse en el mundo laboral? La respuesta objetiva es no. ¿Quién puede imaginarse que un niño que concurre a clases un día sí y otro no, en medio de un clima enrarecido, puede aprender algo? Por supuesto, los niños de familias humildes son los más perjudicados, hablar de igualdad de oportunidades frente a esa realidad carece de cualquier entidad.

La evidencia de nuestro país demuestra con contundencia que el hecho que los niños estén en el aula no es garantía de que accedan a educación de excelencia. Pero, si ni siquiera tienen clases, no hay posibilidad alguna de ello. ¿Cómo lograr algo aparentemente tan elemental como que los niños puedan concurrir a la escuela? ¿Cómo enfrentar con éxito a sindicatos docentes que apelan al paro indiscriminadamente, sin importarles violar el derecho a la educación de los niños de nuestra patria? Encontrar una respuesta a este interrogante precede a cualquier discusión de fondo en cuanto a cómo mejorar la educación que los chicos reciben dentro de un aula.

La Constitución Nacional reconoce el derecho a la educación. Implícitamente, por ejemplo, en el artículo 14 al establecer que todos los habitantes de la Nación gozan de los derechos a enseñar y aprender. Explícitamente, en su artículo 75, inciso 22, al incorporar la Convención de los Derechos del Niño, cuyo artículo 28 asume el derecho del niño a la educación. ¿Quién puede afirmar que en la Argentina hoy se respeta el artículo 28 de la Convención, en cuanto a que el derecho a la educación debe poder ser ejercido en condiciones de igualdad de oportunidades?

A diferencia de los sindicatos docentes, los niños y jóvenes no pueden tomar medidas de fuerza para defender sus derechos. Para peor, muchos padres han dejado de prestar atención al nivel de los servicios educativos provistos por las escuelas conforme las mismas se fueron burocratizando y los padres tuvieron cada vez un rol menor. No hay duda que, en una alta proporción, están tan aletargados que no perciben el daño que están sufriendo sus hijos al no recibir una adecuada educación. De lo contrario, ¿cómo es posible que en un país en el cual las manifestaciones son cosas de todos los días, nunca hayamos asistido a una marcha por la educación de nuestros niños en un marco de real igualdad de oportunidades?

Por ello, es imprescindible preguntarnos: ¿cómo enfrentar la vergonzosa inequidad entre los niños y jóvenes que pueden concurrir a una escuela privada y aquellos para quienes, en virtud de la realidad económica de sus familias, la educación pública constituye la única alternativa? Es necesario que, más allá de los justos reclamos docentes, los líderes sindicales no puedan a utilizar a los niños como rehenes. ¿Cómo lograrlo? Definiendo la educación como un servicio público esencial, y de tal forma reglamentar el derecho de huelga. Es la única forma de defender el derecho a la educación de quienes menos tienen y, por ende, más necesitan.

Los sindicatos docentes obviamente rechazan esta posibilidad, fundándose en los convenios 87 y 98 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), a los que la Argentina adhirió y que tienen rango constitucional. Al respecto, el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha establecido que la educación no es un servicio esencial dado que su interrupción no pondría en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población. 

¿Es dicha interpretación correcta? A nuestro entender no. La vida de muchos jóvenes que, por ejemplo, han ingresado al secundario en 2013, y que lo han transitado dentro de un sistema en los cuales son virtuales rehenes, ha sido irremediablemente afectada, aunque deseemos no admitirlo. Por ello, los paros docentes involucran un riesgo de vida para nuestros jóvenes. Su vida adulta sería radicalmente distinta de haber podido cursar, en igualdad de condiciones, la escolaridad que el Estado tiene la obligación de garantizar.

Dos derechos en pugna, el derecho de huelga y el derecho a la educación. Por ello es lícito preguntarnos si acaso el derecho de huelga es más importante que el derecho a la educación. Veamos un caso en contrario, que es el de Alemania. Su realidad educativa no puede contrastar más con la que sufre nuestro país. Como muestra sirve un botón. El 12 de junio de 2018, en un fallo que había generado expectativa, el Tribunal Constitucional de Alemania desestimó el recurso presentado por cuatro maestros que participaron en protestas durante su horario de trabajo y paros docentes, los cuales posteriormente recibieron por ello una sanción disciplinaria. El veredicto se fundamentó en que el derecho a la libertad de asociación está limitado para policías, bomberos, y también maestros. Si no deseamos remitirnos a la realidad de un país del primer mundo como lo es Alemania, podemos recordar la experiencia de Ecuador.

Rafael Correa ha sido un presidente con quien no podemos sentirnos más distantes, pero en el terreno educativo es digno de elogios pues ha llevado a cabo una reforma que no puede dejar de ser resaltada. El resultado de la misma constituye un importante legado, más allá del juicio de valor negativo que tenemos sobre el resto de su política de gobierno.

 Correa, quien siempre estuvo alineado a ideas de izquierda, encontró una fuerte resistencia por parte de los sindicatos docentes. ¿Cómo la enfrentó? ¿Cuál ha sido su bala de plata? En 2008, Ecuador reformó su Constitución Nacional incorporando a la educación como servicio público, prohibiendo por ende su paralización. La nueva Constitución, en su capítulo 4, sección segunda, artículo 35, inciso 10, señala: “Se reconoce y garantiza el derecho de los trabajadores a la huelga y el de los empleadores al paro, de conformidad con la ley. Se prohíbe la paralización, a cualquier título, de los servicios públicos, en especial los de salud, educación, justicia y seguridad social; energía eléctrica, agua potable y alcantarillado; procesamiento, transporte y distribución de combustibles; transportación pública, telecomunicaciones. La ley establecerá las sanciones pertinentes”.

Retornemos a nuestra realidad. En abril de 2017, Guillermo Castello, por entonces diputado provincial de Cambiemos en la provincia de Buenos Aires, propuso establecer la educación como un servicio público esencial: “Existe la posibilidad de declarar mediante una ley a la educación como un servicio público esencial, donde no se pueda hacer paro, donde los docentes tengan que estar frente al aula”. Lograr acordar una ley de estas características sería un primer paso de relevancia en pos de convertir la educación en una política de Estado, no de un gobierno específico.

Los chicos a los que hoy se priva de educación serán los desempleados de mañana. Es imprescindible que la sociedad tome consciencia de ello. De aquí a 15 años muchos de estos chicos probablemente subsistan en base a planes sociales, en una sociedad de clases en la que una élite educada mantiene a una clase permanente de desempleados. ¿No es ello acaso un riesgo de vida? ¿No se está destruyendo su futuro? Es claro que sí y, por ende, la educación debe ser declarada un servicio público esencial, regulándose el derecho de huelga en la actividad y defendiendo el derecho a la educación de cada uno de los chicos de nuestro país.

Es claro que esta no es la única forma de defender el derecho a la educación de aquellos niños de familias económicamente desfavorecidas. Las próximas dos propuestas son ejemplo de ello.

3 – Replicar en la Argentina los artículos 269 y 270 de la Ley 18.834/2011 de la legislación uruguaya.

El texto de estos artículos es el siguiente:

“Artículo 269º.- Sustitúyese el artículo 78º del Título 4 del Texto Ordenado 1996, en la redacción dada por el artículo 3º de la Ley Nº 18.083, de 27 de diciembre de 2006, por el siguiente:

Artículo 78º- Donaciones especiales. Beneficio.- Las donaciones que las empresas contribuyentes del Impuesto a las Rentas de las Actividades Económicas e Impuesto al Patrimonio realicen a las entidades que se indican en el artículo siguiente, gozarán del siguiente beneficio: – El 75% (setenta y cinco por ciento) del total de las sumas entregadas convertidas a unidades indexadas a la cotización del día anterior a la entrega efectiva de las mismas, se imputará como pago a cuenta de los tributos mencionados. El organismo beneficiario expedirá recibos que serán canjeables por certificados de crédito de la Dirección General Impositiva, en las condiciones que establezca la reglamentación. – El 25% (veinticinco por ciento) restante podrá ser imputado a todos los efectos fiscales como gasto de la empresa. El Poder Ejecutivo podrá establecer topes a los montos totales destinados a la ejecución de proyectos por este régimen. También podrá fijar topes individuales para cada entidad beneficiaria o grupo de entidades de similar naturaleza, así como por donante. Las entidades que reciban subsidios o subvenciones del Presupuesto Nacional, deberán optar entre percibir el subsidio o subvención o ampararse en el beneficio previsto en la presente norma. En caso que se opte por el beneficio de la presente norma, los subsidios o subvenciones a cuya percepción se renuncia, serán asignados a la Asociación Nacional para el Niño Lisiado Escuela Franklin Delano Roosevelt”.

Artículo 270º.- Sustitúyese el artículo 79º del Título 4 del Texto Ordenado 1996, en la redacción dada por el artículo 3º de la Ley Nº 18.083, de 27 de diciembre de 2006, por el artículo 1º de la Ley Nº 18.628, de 10 de diciembre de 2009, y por los artículos 787º, 788º y 789º de la Ley Nº 18.719, de 27 de diciembre de 2010, por el siguiente:

Artículo 79º- Donaciones especiales. Entidades.- Se encuentran comprendidas en el beneficio establecido por el artículo precedente, las donaciones destinadas a: 1) Educación primaria, secundaria y técnico profesional: A) Establecimientos públicos de educación primaria, de educación secundaria, de educación técnico profesional y de formación docente, Consejos de Educación Secundaria y de Educación Técnico Profesional y los servicios que integren el Consejo de Educación Inicial y Primaria, equipos técnicos universitarios interdisciplinarios, que funcionen en el marco de proyectos dirigidos a mejorar la calidad educativa, previamente estudiados y aprobados por las autoridades pertinentes. La Administración Nacional de Educación Pública informará respecto de la conveniencia y distribución de los proyectos que se financien con las donaciones incluidas en el presente literal. B) Instituciones privadas cuyo objeto sea la educación primaria, secundaria, técnico- profesional, debidamente habilitadas y que atiendan efectivamente a las poblaciones más carenciadas. 2) Educación terciaria e investigación: A) La Universidad de la República y las fundaciones instituidas por la misma. B) Universidad Católica del Uruguay. C) Universidad de Montevideo. D) Universidad ORT Uruguay. E) Universidad de la Empresa. F) Instituto Universitario CLAEH. G) El Instituto de Investigaciones Biológicas Clemente Estable y la Fundación de Apoyo a Instituto Clemente Estable. H) Fundación Instituto Pasteur. I) Instituto Antártico Uruguayo. 3) Salud: La construcción de locales o adquisición de útiles, instrumentos y equipos que tiendan a mejorar los servicios de las entidades con personería jurídica dedicadas a la atención de personas en el campo de la salud mental, que hayan tenido una actividad mínima de cinco años ininterrumpidos a la fecha de recibir donación. La Comisión Honoraria de Administración y Ejecución de Obras de las Colonias de Asistencia Psiquiátrica “Doctor Bernardo Etchepare” y “Doctor Santín Carlos Rossi”. La Fundación Teletón Uruguay para la rehabilitación pediátrica. D) La Fundación Peluffo Giguens de apoyo al niño con cáncer. E) La Fundación Álvarez – Caldeyro Barcia. F) La Fundación Porsaleu. G) La Comisión Honoraria de Lucha contra el Cáncer. H) La Asociación Nacional para el Niño Lisiado Escuela Franklin Delano Roosevelt. El Ministerio de Salud Pública informará respecto de la conveniencia de los proyectos que se financien con las donaciones a estas instituciones. 4) Apoyo a la niñez y la adolescencia: A) El Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay. B) La Fundación Niños con Alas. C) Aldeas Infantiles S.O.S. D) Asociación Civil Gurises Unidos. Los proyectos declarados de fomento artístico cultural, de acuerdo con lo establecido por el artículo 239 de la Ley Nº 17.930, de 19 de diciembre de 2005, se seguirán rigiendo por dicha ley y sus modificativas”.

Para Albert Einstein la definición de locura consistía en hacer siempre lo mismo y esperar resultados distintos. ¿Qué cambiar? No hace falta mirar lejos, con cruzar el Río de la Plata alcanza. El caso de las escuelas privadas y gratuitas del Uruguay, las cuales se financian con aportes de empresas o particulares, no reciben subvención alguna del Estado y brindan educación secundaria a adolescentes que viven por debajo de la línea de pobreza, alcanzando remarcables rendimientos académicos, constituye un buen ejemplo.

Un ejemplo notable es el liceo Impulso, ubicado en el barrio de Casavalle, uno de los más pobres de Montevideo. Otro es el liceo Jubilar. Ambos colegios son privados y gratuitos, religioso el liceo Jubilar, laico el liceo Impulso, alcanzado niveles de eficacia que superan a los del sector público.

El liceo Jubilar obtuvo notoriedad el domingo 17 de marzo de 2013 cuando el Papa Francisco, a cuatro días de haber sido elegido y poco antes de celebrar su primer Angelus en la Plaza de San Pedro, reconoció su trabajo y elogió a su fundador, el sacerdote jesuita Gonzalo Aemilius.

El liceo se financia con recursos provenientes de empresas y personas que apadrinan el proyecto.

El Centro de Estudios de la Realidad Económica y Social (CERES), un prestigioso centro de investigaciones del Uruguay, estimó que si la experiencia del Jubilar se replicara, la delincuencia juvenil se abatiría en un 40%. Justamente su Director, el actual Ministro de Relaciones Exteriores, Ernesto Talvi, junto a un grupo de cinco amigos crearon en 2011 la Fundación Impulso, la cual dio origen al ldel mismo nombre.

Al respecto, señala la edición uruguaya del Observador de la Unesco del viernes 3 de mayo de 2013: “La aplicación a la educación pública de la exitosa experiencia del liceo Jubilar ha sido descartada por algunos sectores políticos con el argumento de que la enseñanza religiosa viola la laicidad oficial. Este pretexto se ha esfumado con la creación del liceo Impulso. En varios aspectos estas instituciones marcan el camino para mejorar la enseñanza secundaria. Han introducido en el país un sistema eficiente de liceos privados pero gratuitos para educar jóvenes de zonas conflictivas de la ciudad”.

La Fundación Impulso nace con el fin de crear una escuela secundaria laica, gratuita y de gestión privada, en un barrio extremadamente pobre, con la convicción que es posible eliminar la brecha de aprendizaje entre sus alumnos y los de las mejores escuelas públicas y privadas del país.

Con dicho fin importaría al Uruguay las ideas de uno de los grandes pedagogos de nuestro tiempo, Geoffrey Canada, quien diseñó un sistema que logró generar educación de excelencia en los barrios más pobres de las grandes ciudades norteamericanas.

Todo comenzó en 2004 en una escuela charter (las cuales reciben financiamiento público pero funcionan independientemente) en Harlem, gestionada por Canada. Michael Bloomberg, por entonces Alcalde de Nueva York, entusiasmado por sus resultados, decidió utilizar recursos de la ciudad para realizar una prueba piloto del sistema en otros colegios de Harlem y luego en el muy pobre barrio latino.

Como relata Ernesto Talvi en una nota publicada en el semanario de Montevideo Voces, el 4 de septiembre de 2015: “Arrancaron con chicos que vienen de familias destruidas, con hogares monoparentales, de guetos (en Harlem) donde hay drogadicción y delito. Y en tres años lograron resultados”. Talvi subrayó que “el modelo de gestión no es sólo pedagógico, sino (…) un proyecto de contención, de decirles a estos chicos que sus vidas importan y mucho”.

Con el paso del tiempo, Bloomberg generalizó la experiencia, la cual se denominó Promise Academy. En 2008, el por entonces Senador Barack Obama anunció su propuesta para replicarlo en 20 ciudades de Estados Unidos. A partir de 2010, la administración de Obama destinó más de U$S 60 millones a instrumentarlo en Los Angeles, Boston y Washington.

Entre otras diferencias, estas escuelas dictan una hora más de clase por día, y un mes y medio más de clase durante el verano, que las escuelas públicas de la ciudad de Nueva York. La admisión es por una lotería, pues la demanda excede con creces las posibilidades.

W. Dobbie y R. Fryer, investigadores de la Universidad de Harvard, reportan en un estudio publicado en 2011 por la American Economic Association que “el programa es uno de los experimentos sociales más ambiciosos de nuestro tiempo para aliviar la pobreza”; agregan que “el efecto en la escuela secundaria ha sido lo suficientemente grande para cerrar la brecha racial en rendimiento académico en matemáticas y reducirlo significativamente en lengua” y concluyen que “la evidencia sugiere que escuelas de calidad son suficientes para aumentar significativamente el rendimiento académico entre los pobres”.

En diciembre de 2014, en su mensaje para Navidad, el Cardenal Daniel Sturla, Arzobispo de Montevideo, expresó que las experiencias de liceos gratuitos de gestión privada “demuestran que si se quiere se puede” y resaltó que “multiplicando los Jubilares en Uruguay se estaría dando una respuesta educativa seria, responsable, que permitirá que los jóvenes se desarrollen en la educación”.

El 23 de febrero de 2015 el principal diario de Montevideo, el País, publicó una nota en la cual señaló que en el liceo Impulso repitieron en el ciclo básico sólo el 2,5 % de los alumnos en 2014. Por su parte, en el liceo Jubilar, la repetición alcanzó el 6%. A modo de comparación, en el liceo público número 73 de Casavalle repitieron el 42,58 % de los alumnos.

En abril de 2015 el Cardenal Sturla salió al cruce de las declaraciones del sindicato docente contra este tipo de liceos, señalando que “si ponemos al chico en el centro hay que apoyarlo. Sea público o privado, no importa. Lo que importa es salvar a los chicos concretos porque si no caen en lo que ya sabemos, la deserción escolar y por tanto lo que eso trae aparejado: la droga, la esquina, la cerveza”.

¿Por qué no considerar para nuestro país una ley de beneficios fiscales similar a la vigente en el país hermano, la cual facilita al financiamiento de escuelas como los liceos Jubilar e Impulso? La misma establece: Artículo 269 de la Ley 18.834/2011 (sintetizado): “Las donaciones que las empresas contribuyentes del Impuesto a las Rentas e Impuesto al Patrimonio realicen a las entidades que se indican en el artículo siguiente (ej. Instituciones privadas cuyo objeto sea la educación primaria o secundaria que atiendan a las poblaciones más carenciadas) gozarán del siguiente beneficio: El 75% de las sumas se imputará como pago a cuenta de los tributos mencionados. El 25% restante podrá ser imputado a los efectos fiscales como gasto de la empresa. Las entidades que reciban subsidios del Presupuesto Nacional deberán optar entre percibir el subsidio o ampararse en el beneficio previsto en la presente norma”.

Es decir que, por cada 100 pesos que donan, las empresas perciben un costo real de 18,75, dado que el 75% lo pueden aplicar directamente a impuestos y el otro 25% es un gasto deducible de la renta.

Una legislación como la uruguaya permitiría demostrar que es factible incrementar la exigencia y el rendimiento académico, aún en contextos sociales claramente desfavorables.

El liceo Jubilar y el liceo Impulso son un claro ejemplo de ello, un modelo que crece en el Uruguay y demuestra la posibilidad de alcanzar excelentes resultados educativos en medio de la pobreza extrema. Es hora de instrumentar incentivos fiscales similares a los del país vecino. Probablemente, generar las condiciones adecuadas para el financiamiento privado de esta clase de instituciones incrementaría las oportunidades de aquellos niños de familias más desfavorecidas mucho más que los planes sociales que se vienen aplicando.

4 –  Establecer un sistema de cuentas de ahorro para la educación.  

En los últimos años, muchas familias han optado por enviar sus hijos a escuelas privadas, a pesar de la existencia de la educación pública gratuita. Sin duda, una de las razones de ello lo constituye el accionar de los líderes sindicales, quienes toman a los niños de virtuales rehenes frente a la discusión paritaria. La evidencia de los últimos años en la Provincia de Buenos Aires o de los más de 100 días sin clases en Santa Cruz, en 2017, nos eximen de mayores comentarios; aún en barrios muy humildes numerosas familias realizan importantes esfuerzos económicos para que sus hijos cursen su escolaridad en escuelas de gestión privada.

Plantearemos, en esta sección, una propuesta en apoyo de estas familias que cambiaría radicalmente su realidad. La misma consiste en una sencilla cuenta de ahorro para gastos educativos, la cual las protegería del irresponsable accionar de los sindicatos docentes, quienes lucran del poder monopólico de la escuela pública para aquellas familias cuya realidad económica les impide considerar otras posibilidades.

No hace falta reinventar la rueda, esta propuesta es una realidad en otras latitudes. En Estados Unidos las denominadas cuentas de ahorro para la educación (ESAs) permiten a los padres que optan por retirar a sus hijos de escuelas públicas recibir un porcentaje de lo que el Estado habría gastado en su educación y, con ello, costear, por ejemplo, un colegio privado, ya sea religioso o laico.

Arizona se convirtió en abril de 2017 en el segundo estado, después de Nevada, en establecerlas. En realidad Arizona es el primero donde la idea se ha puesto en práctica al sortear las barreras legales al respecto (ESAs fueron declaradas constitucionales por la Corte Suprema de Arizona en 2014). Las cuentas promedian U$S 5,600, lo cual es suficiente para cubrir la matrícula en la mitad de las escuelas privadas del estado. A modo de ilustración, el gobernador, Doug Ducey, expresó al firmar la ley: “cuando los padres tienen opciones, los niños ganan”.

Actualmente hay cinco programas activos en otros tantos estados: Arizona, Florida, Mississippi, North Carolina y Tennessee. Por cierto, New Hampshire podría ser el próximo estado en establecer un programa de estas características. El Senado abrió esta posibilidad al aprobar una legislación por la cual los padres que retirasen a sus hijos de las escuelas públicas recibirían el 90% del costo de educar un alumno en el sistema público.

En 2017, el total de beneficiarios de ESAs alcanzó a 15,300, siendo Florida el estado en el cual el programa es más numeroso con 10,500 participantes y Nevada el más amplio en términos de elegibilidad: 93 % de los estudiantes.

La propuesta es presupuestariamente factible, dado que al calificar para recibirlas solamente los estudiantes que satisfagan los criterios establecidos por el gobierno, el programa no representaría una significativa carga financiera, pero marcaría un antes y después en la educación argentina y defendería el derecho de los niños de familias económicamente desfavorecidas a recibir la educación que se merecen.

Por cierto, es posible encontrar antecedentes de esta clase de propuesta muchos años atrás. Por ejemplo, en noviembre de 1985 el New York Times publicaba declaraciones del Secretario de Educación W. Bennett, en defensa de los frustrados intentos de Ronald Reagan de obtener una legislación que otorgase a familias de bajos ingresos un subsidio que les permitiese elegir a qué escuela enviar sus hijos, entre una variedad de establecimientos públicos y privados. En palabras de Bennett: “Hoy, las familias más ricas ejercen la opción enviando sus hijos a una escuela privada. Los pobres no tienen este tipo de elección”.

En junio de 2012, otra columna del New York Times relató que de haber triunfado el candidato Republicano Mitt Romney, en las elecciones que consagraron a Barack Obama, habría buscado transformar los principales programas educativos administrados por el gobierno americano en un sistema de vouchers.

Treinta años después que Ronald Reagan se lamentase de no lograr una legislación que otorgase a los padres de familias de bajos ingresos el derecho a decidir sobre la escolaridad de sus hijos, Donald Trump propuso, como objetivo nacional, proporcionar a los padres de los 11 millones de niños en edad escolar, que viven en la pobreza, el derecho a elegir la escuela a la que concurran sus hijos, ya sea pública o privada.

Permítannos acudir ahora a una cita de hace casi 15 años de Mario Vargas Llosa, para continuar presentado experiencias de otras latitudes: “¿Cuántos de los lectores de este artículo saben que en Suecia funciona desde hace años y con absoluto éxito el sistema de vouchers escolares para estimular la competencia entre colegios y permitir a los padres de familia una mayor libertad de elección de los planteles donde quieren educar a sus hijos? Antes, en Suecia, uno pertenecía obligatoriamente a la escuela de su barrio. Ahora, decide libremente dónde quiere educarse, si en instituciones públicas o privadas -con o sin fines de lucro- y el Estado se limita a proporcionarle el voucher con que pagará por aquellos servicios”.

Desde la década de 1970 el sistema escolar sueco había disminuido considerablemente en calidad. Sólo quienes podían hacer frente a las altas matrículas de las escuelas privadas, mientras a su vez pagaban los elevados impuestos característicos del país, tenían la capacidad de proporcionar una educación de excelencia a sus hijos. El resto de la población debía concurrir a las escuelas públicas de sus municipios.

A partir de la reforma de 1992 todo padre puede decidir libremente dónde educar a sus hijos, si en instituciones públicas o privadas (denominadas escuelas independientes), con o sin fines de lucro, y el Estado se limita a proporcionarles un voucher con el cual pagar por dicha educación.

El programa, fue introducido por una coalición de centro derecha, en ese entonces en el gobierno, con el fin de crear un mercado a la competencia, el espíritu empresarial y la innovación. Al retornar al gobierno la democracia social, la popularidad del programa la llevó a no revertirlo, sino por el contrario a expandirlo. En 2018, la página oficial del gobierno de Suecia (sweden.se) señalaba que: “el número de escuelas independientes en Suecia está creciendo, y el poder elegir la escuela se ve como un derecho. A cada niño se le asignan los fondos para su educación, desde el nivel preescolar hasta la escuela secundaria. De esta forma, el gobierno sueco apoya el establecimiento de las escuelas independientes”.

El éxito de la reforma tomó a sus mismos arquitectos por sorpresa. En 2018 una de cada ocho escuelas en Suecia era de las denominadas independientes y, en Estocolmo, en determinados rangos de edades, hasta el 30% de los estudiantes asistían a dichos establecimientos.

 Un monopolio genera importantes costos para los consumidores, no es posible  imaginar mejor evidencia de ello que el virtual monopolio estatal de la educación. Al fin y cabo, aquellas familias carentes de posibilidades económicas para optar entre una institución pública y otra privada enfrentan al Estado como el proveedor monopolista de los servicios educativos que reciben sus hijos.

Es posible encontrar, a lo largo de los tiempos, múltiples opiniones coincidentes con esta apreciación. Por ejemplo, el renombrado pensador francés Frédéric Bastiat señalaba en 1849 en su ensayo ¿Qué es el dinero? que “la necesidad más urgente no es que el Estado deba enseñar, sino que debe permitir la educación. Todos los monopolios son detestables, pero el peor de todos es el monopolio de la educación”.

Ciento cincuenta años más tarde, en una entrevista realizada por el Instituto Smithsoniano, Steve Jobs realizó un diagnóstico similar: “Al monopolista no tiene por qué importarle prestar un buen servicio. Eso es lo que IBM fue en su día. Y eso es sin duda lo que el sistema de educación pública es en la actualidad”. Más aún, agrega Jobs: “Una cuestión de hecho es que si un padre desea que su hijo estudie en un colegio privado no podrá utilizar para ello el costo de educar a su hijo en el colegio público, sino que deberá pagar además el precio de la escuela privada”. Es claro que ello convierte, para muchos padres, a la educación pública como la única alternativa factible para la educación de sus hijos. ¡Un real monopolio!

En julio 2017 el Cardenal Daniel Sturla, Arzobispo de Montevideo, en una entrevista radial manifestó que “lo que la Iglesia trata de proclamar desde hace muchos años en este país es que apliquemos el derecho de los padres a elegir la educación que quieren para sus hijos”. El Cardenal Sturla recordó que el artículo 68 de la Constitución del Uruguay explicita que “queda garantizada la libertad de enseñanza” y que la intervención del Estado solo está reglamentada con el “objeto de mantener la higiene, la moralidad, la seguridad y el orden público”. Y agregó que la Ley establece que “todo padre o tutor tiene derecho a elegir para la enseñanza de sus hijos o pupilos, los maestros e instituciones que desee”. El Cardenal subrayó que este derecho “supondría dar a los padres que tienen dificultades económicas la posibilidad de poder también elegir, del mismo modo que lo hacen los padres que tienen suficientes medios”.

Es claro que dicha apreciación en nada difiere del pensamiento de Milton Friedman, quien en una entrevista para el New York Magazine de 1975, expresó: “Yo culpo a las personas bien intencionadas que envían sus hijos a escuelas privadas e imparten cátedra a las ‘clases inferiores’ sobre la responsabilidad de enviar sus niños a escuelas estatales en defensa de la escuela pública”.

Debemos rechazar la falacia que insiste en que el permitir elegir a los padres la escuela a la que concurrirán sus hijos, más allá de sus posibilidades económicas, atenta contra la educación pública. La educación no es una opción binaria. Estar a favor de la igualdad de oportunidades, a favor de la posibilidad de elección, no es estar en contra de nada.

El permitir a los padres nuevas opciones no significa estar contra el fortalecimiento de la educación pública. Sencillamente consiste en permitir a los padres que, por sus valores, por las aptitudes, gustos o intereses de sus hijos, o por cualquier otra razón, prefieran otra forma de educación para sus hijos puedan optar por la misma. Simplemente consiste en habilitar esta posibilidad, aún para aquellas familias pertenecientes a los estratos más pobres de la sociedad.

Ninguna familia puede estar peor por tener la posibilidad de elegir. Si le preguntamos a un padre de niños en edad escolar si prefiere el actual sistema de educación pública gratuita o recibir un subsidio que le permita elegir la escuela a la que desee enviar a su hijo, ya sea pública o privada, religiosa o laica, su respuesta debería ser obvia, dado que ninguna familia estaría obligada a dejar de enviar sus hijos a una institución pública. Todo padre que desease una educación distinta para sus hijos, a la que hoy no tiene acceso por sus restricciones económicas, podría hacerlo; y quien prefiriese que concurriesen a la escuela pública a la que asisten actualmente también podría hacerlo.

Veamos a modo de un último ejemplo el caso de Holanda. En la Argentina la asociamos con bicicletas, tulipanes, molinos de viento, tierras ganadas al mar y una compatriota que se convirtió en reina; sin embargo, poco sabemos de su particular y exitoso sistema educativo. 

El sistema educativo holandés es uno de los más antiguos del mundo en los cuales encontramos la libertad de los padres de elegir la escuela a la que concurren sus hijos, sea pública o privada, religiosa o laica, financiando el Estado en forma idéntica a todas ellas. El sistema fue establecido en 1917 y se encuentra garantizado por el artículo 23 de la Constitución. El dinero sigue a los estudiantes; cada escuela privada recibe por cada alumno un monto equivalente al costo per cápita de su educación en una institución pública. En 2018 dicho monto ascendía a aproximadamente US$ 6.465 para estudiantes de escolaridad primaria y a  US$ 8.321 de secundaria. Los padres no tienen restricción alguna a la hora de elegir la escuela a la que asistirán sus hijos.

Cien años después de instaurarse este sistema, alrededor del 66% del alumnado concurre a escuelas privadas mientras que el 34% lo hace a escuelas públicas, a diferencia del resto de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) en los cuales, en promedio, el 85% del alumnado concurre a escuelas públicas y el 15% a privadas. Por cierto, un asombroso 70% de todas las escuelas son privadas y el 90% de las escuelas privadas son religiosas. 

¿Por qué no evaluar un sistema educativo que privilegia la libertad, por supuesto adecuado a nuestra realidad?  ¿Quiénes podrían estar más interesados que los propios padres para decidir qué es lo mejor para sus hijos? ¿Un burócrata? La historia de nuestro país es clara evidencia de lo peligroso de esta premisa.

Por ello, nos parece oportuno cerrar el tratamiento de esta propuesta con una última cita del Cardenal Daniel Sturla, en este caso de abril 2015: “Si ponemos al chico en el centro, hay que apoyarlo. Sea público o privado, no importa. Lo que importa es salvar a los chicos concretos, porque si no, caen en lo que ya sabemos, la deserción escolar y por tanto lo que eso trae aparejado: la droga, la esquina, la cerveza”.

5 –  Ingreso a las universidades: restituirlo modificando el artículo 4 de la Ley 27.204.

Dicho Artículo dice:

“Todas las personas que aprueben la educación secundaria pueden ingresar de manera libre e irrestricta a la enseñanza de grado en el nivel de educación superior. Excepcionalmente, los mayores de veinticinco (25) años que no reúnan esa condición, podrán ingresar siempre que demuestren, a través de las evaluaciones que las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o las universidades en su caso establezcan, que tienen preparación o experiencia laboral acorde con los estudios que se proponen iniciar, así como aptitudes y conocimientos suficientes para cursarlos satisfactoriamente. Este ingreso debe ser complementado mediante los procesos de nivelación y orientación profesional y vocacional que cada institución de educación superior debe constituir, pero que en ningún caso debe tener un carácter selectivo excluyente o discriminador”.

La quinta propuesta es hasta trivial. En octubre de 2015 se sancionó la Ley 27.204 (Ley de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de Educación Superior), la cual introduce una serie de modificaciones a la Ley 24.521 de Educación Superior, vigente desde 1995. Entre las principales se encuentra la eliminación de cualquier requisito de ingreso. Roberto Marengo, estrecho colaborador de la ex diputada y actual viceministra de Educación, Adriana Puiggrós (autora del proyecto), fundamentó la misma en el hecho que “la Ley de Educación Superior (…), en el artículo 40, facultaba a las universidades a implementar exámenes de ingreso a partir de una determinada cantidad de alumnos. Pero son exámenes selectivos, restrictivos, que llevaban a la discriminación”.

Alieto Guadagni, Miembro de la Academia Nacional de Educación, subrayó lo lamentable de esta decisión: “Es una paradoja, porque mientras más fácil se hace el ingreso, más difícil es egresar. Es como pretender correr una maratón de 42 kilómetros sin entrenar, y la verdad es que se está frustrando el futuro de los chicos y esta ley consagra el atraso educativo de Argentina”.

Es claro que la legislación elimina la posibilidad de realizar un proceso de admisión como lo era el tradicionalmente llevado a cabo por la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional de la Plata. Por ello, la Facultad anunció a mediados de diciembre de 2015 la eliminación del curso ingreso, habilitando desde marzo 2016 el cursado de materias de primer año a todo aquel ingresante que se anote con este fin. A modo de ilustración, en los últimos 10 años aprobaron el curso de ingreso un promedio de 400 estudiantes sobre un total de 1.500 a 1.900 inscriptos anuales.

Realmente, la Argentina es un caso tristemente célebre por carecer de cualquier sistema de evaluación del nivel de los conocimientos de los estudiantes secundarios antes de ingresar a la Universidad. Como resalta Alieto Guadagni, no se conoce en el mundo una ley como la vigente en nuestro país, que prohíbe cualquier tipo de evaluación para estimular un ingreso de estudiantes bien preparados a la Universidad.

Es fácil ingresar, pero, como se lo hace con escasa preparación, el abandono posterior es muy elevado. En palabras de Guadagni: “la Argentina es el país Latinoamericano con mayor población universitaria, 435 estudiantes cada 10 mil habitantes. En Brasil hay 380, en Chile 361, en México 285 y en Colombia 273. Sin embargo la foto se revierte al evaluar su graduación, dado que en la Argentina se gradúan anualmente tan sólo 28 alumnos cada 10 mil habitantes, mientras que en México y Chile 48, en Brasil 50 y en Colombia 59”.

A modo de ejemplo, veamos algunas ilustraciones de lo que pasa en otras tierras frente a una instancia similar.

Abruzzo, Italia, 12 de marzo de 2019. Una multitud de estudiantes, en el último año de la escuela secundaria, no concurrió a clases. ¿La razón? Ni el día del estudiante, ni una fiesta de fin de curso, sino una tradición que comenzó casualmente en marzo de1980 cuando un pequeño grupo de jóvenes faltaron a la escuela con el objeto de concurrir al Santuario de San Gabriele dell’Addolorata, exactamente 100 días antes del examen del fin del secundario, a rezarle a San Gabriel por el éxito en su examen. La tradición había nacido. Hoy 10,000 estudiantes visitan cada año el Santuario, exactamente 100 días antes del examen del fin del secundario. El momento central de la jornada lo constituye la bendición de las lapiceras que utilizarán durante el examen.

Polonia, 4 de mayo de 2019. El Presidente y su esposa, al igual que el Primer Ministro y los líderes del Parlamento extendieron sus mejores deseos de éxito para los 272,000 estudiantes que comenzaron a rendir el examen de salida de la escuela secundaria, comúnmente denominado Matura. “El Matura resume su educación escolar y también el comienzo de una nueva etapa en sus vidas”, señaló el Presidente Duda en un video publicado en su web. Por su parte, la primera dama agregó: “Queremos asegurarles que estamos con ustedes y que tenemos nuestros dedos cruzados por ustedes”.

Siria, 28 de mayo de 2019. 224,105 estudiantes comenzaron su examen de fin de secundaria, el cual se administra en 1955 centros a lo largo de un país que se halla en estado de guerra interior. Imaginémoslo en base al testimonio de una joven de 18 años a la cual UNICEF identificó como Rama para proteger su identidad: “Una escuela reabrió sus puertas sólo seis meses antes de los exámenes. Caminábamos una larga distancia para llegar a ella y, a veces, oíamos explosiones en el camino. Cada vez que me asustaba, mi padre me decía: ‘tu educación es tu medio de supervivencia, no la abandones’. Cuando llegó la hora de los exámenes tuvimos que venir a Alepo ya que no hay centros de exámenes en mi aldea. El viaje, que tomaba una hora antes de la guerra, nos llevó casi diez. Yo estaba asustada y agotada, pero también feliz de estar un paso más cerca de mi sueño de convertirme en médica.”

China, 7 de junio de 2019. Durante dos días 9.7 millones de jóvenes rindieron el examen Gaokao, el cual determinó sus posibilidades de continuar estudios universitarios. El examen fue establecido por Mao a mediados del siglo pasado. Las medidas de seguridad para evitar conductas fraudulentas llegaron a prohibir el uso de sujetadores de metal en los corpiños de las estudiantes. En los días de examen el ruidoso país se cubre de un manto de silencio. Los vuelos son redirigidos y los automovilistas tienen prohibido tocar la bocina en los alrededores de las más de 7,000 sedes donde se lleva a cabo la evaluación. En Beijing, los permisos de licencia para las fuerzas de seguridad son cancelados, con el fin de evitarse congestiones de tránsito que pudiesen poner en riesgo que los estudiantes lleguen en hora. Por cierto, Vietnam y Cuba, gobernadas también por el Partido Comunista, administran exámenes similares. Lo mismo ocurre en Nicaragua, gobernada por el Sandinismo y en Ecuador, a partir de una iniciativa del ex-presidente Correa.

Argelia, 20 de junio de 2019. Según reporta BBC News, en todo el país, entre el 20 y 25 de junio, se interrumpió el servicio de internet por decisión del gobierno. ¿Una estrategia para callar a la oposición? ¿Estado de sitio? No, una vez más, el examen de fin del secundario, el cual fue administrado a más de 700,000 jóvenes. Al respecto, el ministro de Educación Nouria Benhabrit declaró hace ya un par de años que Facebook sería blockeado durante los exámenes. Es más, subrayó, en una entrevista televisiva, que “si bien no se sentía confortable con la decisión, no podía permanecer pasivo frente a la posibilidad de una fuga de información”.

Brasil 3 y 10 de noviembre de 2019. En dos domingos consecutivos se llevó a cabo en Brasil el Examen Nacional de Enseñanza Media (ENEM), que evaluó los conocimientos de los alumnos que egresaban del secundario. La asignación de becas, tanto completas como parciales, se asociará a la nota obtenida en el examen. Hoy en día más de 600 instituciones de educación superior utilizan el desempeño de los candidatos en el ENEM como un parámetro en el proceso de selección.

Su resultado impacta usualmente en nuestro país, dado que numerosos jóvenes que no acceden a la educación universitaria en Brasil lo hacen en universidades argentinas. La magnitud de este hecho lo ilustra la decisión de la Universidad de la Matanza de implementar un curso de Lengua Castellana y Literatura Hispanoamericana obligatorio para ingresantes que no dominan el idioma español.

El Rector, al explicar las causas de tal decisión, señaló que en 2019, por ejemplo, “en la carrera de medicina se han anotado una cantidad importante de brasileños. Más de 500 solo considerando la última cursada. Empezamos a tener dificultades serias porque no hablan el español correctamente, hablan en portuñol. Y el programa de estudio se demora”.

La situación descripta motiva a resaltar algo más: en Brasil, al igual que en Chile, más de la mitad de los alumnos que ingresan a la Universidad se reciben; en México o Colombia más del 80%, pero en nuestro país lo hace solamente alrededor de un 30 por ciento. Es claro que nuestro sistema de ingreso es un factor explicativo. A través de los años encontramos una y otra vez ejemplos de los extremos a los cuales se llega con el fin de facilitarlo. Por supuesto, el fracaso es previsible.

Veamos un par de ellos. A principios de mayo de 2019, la Universidad Nacional de La Plata inauguró cursos de apoyo para ingresantes con materias previas del secundario. Allí se inscribieron este año casi 30 mil alumnos; de ellos, 3 mil adeudaban una o más materias. “Esos alumnos están en riesgo de quedar en el camino, de desertar pues si no aprueban en junio deben dejar la Universidad”, explicaron en el rectorado, agregando que el programa “es una estrategia más de la universidad platense (…) para promover y fortalecer la permanencia de los jóvenes en el sistema universitario”.

Cómo no recordar una iniciativa conceptualmente similar evaluada en 2015, al cumplirse 30 años de existencia del CBC de la UBA. Por entonces se analizaron diversos proyectos para su reforma. Uno de los ellos consistía, en palabras de su director, Jorge Ferronato, en la creación de talleres de lectura y escritura para ingresantes, dado que “llegan sin poder resolver problemas matemáticos simples ni comprender textos, carecen de los saberes mínimos”. 

Es hora de sentarnos y admitir la realidad. El ingreso irrestricto a la universidad es una real estafa para los alumnos. El fracaso de miles de jóvenes argentinos que vegetan en universidades de las que no se graduarán es altamente costoso. En palabras, una vez más, de Alieto Guadagni: “No nos deben sorprender estos resultados negativos, que son el fruto de políticas en curso que perjudican directamente el futuro laboral, principalmente de los más pobres. Hay más de 100 países en todo el planeta, incluso aquellos comunistas, que plantean ingresos selectivos”.

Todas las naciones europeas lo han implementado. Por ejemplo, en Francia el examen fue establecido por Napoleón a inicios del siglo XIX. También lo hacen países tan disímiles como Japón, Corea, Cuba, Israel, Ecuador, Vietnam, Chile, Costa Rica, Colombia, México, Siria, China, Argelia, Brasil, y cualquier otro país que se imagine.

¿Puede el resto del mundo estar equivocado? Es claro que no. La modificación de la ley 27.204 evitaría estafar a miles de jóvenes que pierden valiosos años de sus vidas realizando estudios que nunca habrán de concluir, en lugar de capacitarse para desenvolverse exitosamente en una infinidad de oficios requeridos por nuestra sociedad. Peor escenario, difícil imaginarse.

6 – Enfrentar la crisis del desempleo de nuestros jóvenes mediante el llamado sistema de educación dual.

Este escenario motiva la última de nuestras propuestas: enfrentar la crisis del desempleo de nuestros jóvenes mediante el llamado sistema de educación dual, proveniente de Alemania.

En noviembre de 2015, Daniel Arroyo, actual ministro de Desarrollo Social, publicó una nota en la que reportaba que durante todo el período de la administración kirchnerista el número de personas entre 18 y 24 años que no tenían una actividad regular ni se educaban no disminuyó. Los denominados ni ni,por su marginación del sistema educativo y el mercado de trabajo, ascendían a un millón y medio de jóvenes.

Señalaba Arroyo que “esnecesaria una reforma que revise los objetivos de la escuela secundaria y los vincule con los sectores productivos” y una de las posibles acciones que consideraba recomendables es el sistema dual en la escuela secundaria. En sus palabras: “existe un abismo entre la escuela y el trabajo. De hecho, gran parte de los jóvenes desocupados tienen secundaria completa. Para achicar esa brecha, la idea es ir al sistema dual de modo que vaya empalmando estudio y trabajo”.

Hoy, lamentablemente, la realidad no ha cambiado. Miles de jóvenes, muchos de los cuales han terminado la educación secundaria, no estudian ni trabajan y la propuesta sigue siendo tan pertinente como lo era en noviembre de 2015.

¿En qué consiste el sistema dual? En el sistema de educación dual el estudiante pasa muchas horas de su tiempo adquiriendo experiencia laboral en empresas, aún antes de su graduación de la escuela secundaria. Conforme van pasando los años, el estudiante incrementa el tiempo en la empresa y reduce el tiempo en la escuela. El resultado de ello es que luego se habrá de incorporar a la empresa no tan sólo con conocimientos técnicos específicos, sino también habiendo adquirido las habilidades sociales necesarias para desenvolverse exitosamente en dicho ámbito.

En Alemania existen alrededor de 350 profesiones con una duración de 2 a 3,5 años. Usualmente los participantes perciben durante este período un salario próximo a un tercio del que percibe un trabajador al inicio de su vida laboral. Por supuesto las empresas participantes cuentan con incentivos fiscales del gobierno alemán. El sistema se encuentra reglamentado por la Ley de Formación Profesional y, por cierto, cuenta con el apoyo de los sindicatos.

En mayo 2018, invitado por la Fundación Friedrich Naumann, el autor de este capítulo tuvo la oportunidad de visitar Alemania y comprobar in situ las virtudes del sistema para aquellos estudiantes que se encuentran cursando los últimos años de sus estudios secundarios y no desean o no califican para seguir estudios universitarios. Dos tercios de dichos jóvenes participan de programas de educación dual. Austria, Luxemburgo, Suiza y Bélgica utilizan también esquemas similares.

En la Unión Europea, en 2018, el desempleo de los jóvenes menores de 25 alcanzó el 15%, superando el doble de la media general. Casi uno de cada tres jóvenes estaba desempleado en Grecia (38,5%), España (32,7%) e Italia (31,9%). Varios de los países afectados buscaron mejorar la transición desde la escuela secundaria al mundo profesional centrando su atención en el sistema dual (Grecia, España, Italia, Eslovaquia, Letonia y Portugal).

El interés se ha extendido más allá del continente europeo: China, India, Rusia y Vietnam firmaron acuerdos de cooperación con el gobierno de Alemania, así como lo hizo el estado de Minnesota en Estados Unidos.

Es claro, como bien resalta Dieter Euler, en un trabajo publicado por la Fundación Bertelsmann en 2013, que “no se trata de transferir al pie de la letra el sistema de formación alemán. La experiencia demuestra que la formación dual en Alemania puede servir de modelo, pero no de patrón. Quien desee transferir a su país un sistema de formación extranjero debe tomar en consideración las condiciones generales existentes y orientar la formación profesional dual de acuerdo con sus propios objetivos educativos, sociales y económicos”.

¿Por qué no pensar en una adaptación del sistema dual a nuestra realidad, la cual se caracteriza por una alta deserción de la escuela secundaria y por el hecho que miles de jóvenes, muchos de los cuales han terminado su educación obligatoria, no estudian ni trabajan? De llevarse a cabo se les facilitaría, no tan sólo incorporarse a la sociedad productiva, sino también que adquieran el capital humano que les permita desarrollarse exitosamente en la misma.

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[1] Este Capítulo ha sido elaborado por el Dr. Edgardo Zablotsky, miembro del Consejo Académico de la Fundación Libertad y Progreso

Política de Seguridad

El hombre debe ser entendido como un ser que se distingue por su mente y su voluntad, que le otorgan la capacidad de elegir entre diferentes opciones. Esto es el libre albedrío. Aceptando que hay libre albedrío, necesariamente hay culpa. El hombre es libre, sin importar su formación o situación social, y por lo tanto responsable de sus actos.

Si bien es cierto que la seguridad y la libertad son fuerzas que pueden aparecer como opuestas, creemos que son fuerzas confluentes por cuanto ambas contribuyen a que se den las condiciones necesarias para garantizar el derecho a la vida, el ejercicio de la libertad y la protección de los derechos de propiedad.

Así, las sociedades modernas han resignado el ejercicio de la violencia individual como medio de resolución de sus conflictos delegando al Estado el monopolio del uso legítimo de la fuerza. La provisión de seguridad es un servicio público para el establecimiento de la ley y la administración de la justicia. El Estado aparece como una institución que debe defender, y al mismo tiempo permitir, el desarrollo de una sociedad libre y tiene dos modos de ejercer sus funciones en este punto. Una faz activa que es la de defender los derechos de los ciudadanos respecto de los delitos de otros ciudadanos, y una faz pasiva que consiste en abstenerse de avanzar sobre cuestiones que deben quedar reservadas a la libre voluntad de las personas.

Son fundamentales las garantías establecidas en la Constitución Nacional respecto de la vida, la libertad, la propiedad y la búsqueda de la felicidad. En este proceso debe aplicar no sólo la fuerza de la ley, sino toda la inteligencia de una moderna gestión de prevención de los delitos, tomando ejemplo de las acciones desarrolladas por otras sociedades que han vencido a la inseguridad.

El desafío de garantizar la seguridad pública no admite demoras y mucho menos retrocesos. Los efectos nocivos de la inseguridad se trasladan a toda la sociedad, aún cuando muchos ciudadanos no sean víctimas directas de un delito. La inseguridad deriva en costos que afectan no sólo la vida diaria de las personas, sino también la actividad económica y con ello a las oportunidades de desarrollo y crecimiento de la Nación.

En las últimas décadas había crecido el garantismo como un error en la propia idea de la seguridad. Este desvío ha vuelto a los estamentos oficiales como lo era durante la anterior gestión kirchnerista. Se afirma que aquellos individuos que violentan los derechos de los demás, en última instancia, no serían responsables ellos mismos sino la sociedad en su conjunto. Se justifica al que delinque alegando que ha sido la sociedad la que lo ha llevado a hacerlo al someterlo al hambre o a la falta de educación. En otros casos se dice que lo hace como respuesta a la falta de justicia social y que estando frustrado porque no la provee el Estado, recurre a la mano propia. Al mismo tiempo, el resto de la sociedad, responsable de que el delincuente haya llegado a esta situación, debería pagar con “inseguridad” su propia culpabilidad.

Consideramos que debe haber un digesto de leyes y normas y que estas sean suficientemente claras para que permitan que el ciudadano conozca exactamente cuáles son las consecuencias de sus acciones. De la misma forma las leyes deben aplicarse sin tergiversaciones y deben impulsarse con celeridad los procesos judiciales. En todos los casos el objetivo es enfrentar al ciudadano claramente con el costo de infringir las normas, y al mismo tiempo reconocerle la mayor libertad posible y la menor intervención del Estado.

Se cumple el enfoque de Gary Becker, del crimen y castigo subsiguiente. Para ponerlo en términos sencillos, cuánto más improbable sea que un delincuente cumpla efectivamente con una pena determinada, sea esta punitiva, retributiva o ejemplificadora, menos costoso será delinquir y, por ende, más probable que lo utilice como medio de vida.

La cadena de eventos que debe sucederse exitosamente para que un delincuente pague el precio de su ilegalidad contiene eslabones clave como:

• Aprehensión.
• Juzgamiento.
• Condena.
• Cumplimiento efectivo de la condena, en tiempo y forma.

La Argentina ha estado plagada de filtraciones en cada uno de esos eslabones, cuando no el agregado de más eslabones intermedios, que ha hecho hasta ahora muy barato delinquir.

Una primera cuestión que en esta materia debe quedar categóricamente establecida es la obligación que tienen los gobiernos de respetar y hacer respetar el estado de derecho y el orden público. No es ocioso enfatizar esta cuestión en un país como la Argentina, que más de una vez se ha deslizado peligrosamente en el límite de la anarquía, sin que el Estado pudiera asumir en plenitud su responsabilidad de poner en resguardo la vida ni la propiedad de los ciudadanos. No es aceptable resignar el estado de derecho en función del falso postulado que no se debe criminalizar la protesta social. Esto ocurrió durante la gestión presidencial de Néstor y Cristina Kirchner y dio lugar a la proliferación de piquetes, vandalismo y ataques a la propiedad. El gobierno nacional iniciado en 2015 dejó de lado esta caprichosa definición, pero no actuó decididamente frente a esos excesos. El nuevo gobierno presidido por Alberto Fernández participa de ambas concepciones.

La seguridad pública tiene una diversidad de facetas propias de su ámbito y de interrelaciones con la administración del Estado. Su complejidad hace imposible que unas pocas acciones resuelvan los problemas que se presentan.

Es la resultante de funciones que deben accionar en conjunto y coordinadamente; ellas son:

• La función policial, incluyendo el sistema de inteligencia.
• La justicia penal.
• La justicia procesal penal.
• El sistema penitenciario.
• La cooperación interpolicial dentro y fuera de las fronteras.
• La seguridad privada.
• La participación de la sociedad

El reconocimiento de la responsabilidad del Estado no implica asignar a la sociedad un rol pasivo, de simple receptor de funciones estatales. Por el contrario, la participación de la comunidad resulta fundamental para encarar con eficacia la lucha contra el delito. La sociedad debe tener una comunicación fluida con la policía, estableciéndose un diálogo franco y una cooperación eficaz, ya sea en su participación como testigos, así como en la legitimación de la actuación policial. Esto requiere que la colaboración se haga en forma ágil, sin pérdidas de tiempo injustificadas o burocráticas, y que se garantice adecuadamente la seguridad de quienes presten colaboración con la institución policial y con la justicia, para lo cual es menester establecer los mecanismos legales respectivos.

La seguridad en la Argentina muestra recientes mejoras, aunque dista de satisfacer un estándar razonable. Las encuestas indican a la inseguridad como uno de los primeros temas de preocupación de nuestros ciudadanos.

La ineficacia y mal funcionamiento histórico del sistema de seguridad pública ha tenido como consecuencia el desarrollo de empresas y sistemas privados, que han adquirido una dimensión equiparable al de las policías estatales.

Con mucho facilismo y bastante de ideología, muchos atribuyen a la pobreza ser la causa primera de la comisión de delitos. La razón principal de la criminalidad, la madre del delito, es la impunidad.- Es decir que es tan baja la probabilidad de quedar detenido y ser condenado que el malviviente opta por delinquir sin los temores que le produciría la aplicación estricta y efectiva de la legislación represiva.- Sintéticamente, la prevención general que lleva consigo el llamado a todos a no cometer hechos ilícitos, en la práctica ha desaparecido por aquella conceptualización. Al afirmar que la responsabilidad del origen del delito es mayormente social por el estado de marginalidad surge la creencia de que el Estado no debe imponer cárcel a los delincuentes (ni siquiera a los peligrosos y mucho menos a quienes incurren en hechos “meramente” contravencionales). En lugar de ello propone utilizar otras medidas alternativas y, por ende, alentar la disminución al máximo de la prevención policial y la liberación muy rápida de quienes actúan en contra de la ley. A eso se suma el desinterés por el mejoramiento del sistema de detención y la gran escasez de condenas que el indicado marco fomenta acicateado por el auge del garantismo. Se logra así un alto grado de impunidad que termina siendo la principal razón del crecimiento de la comisión de delitos

Quienes sostienen que la seguridad pública no podrá mejorarse hasta tanto no se logre la mejor distribución de la riqueza y no se obtenga una mayor eficiencia en la educación básica, chocan contra la realidad de que cuando ha habido una mejora en la situación socioeconómica y la reducción de la desocupación, eso no se ha traducido en una disminución del delito y la criminalidad. Este erróneo supuesto garantista y hasta abolicionista, impuso en los años previos al 2015 restricciones importantes al ejercicio policial y a la aplicación de la ley penal. Las limitaciones que todavía pesan sobre la policía para interrogar no han sido solamente la respuesta a las denuncias de comportamientos abusivos. Ha habido un condicionamiento ideológico que se expandió en círculos universitarios europeos y que ganó adhesión en grupos intelectuales y profesionales de orientación marxista en nuestro país. “Se dictaron leyes que disminuyeron penas, des-incriminaron conductas, liberaron indiscriminadamente delincuentes subversivos y los llamados comunes (asesinos, violadores, defraudadores, etc.), prácticamente se hizo desaparecer la reincidencia como causal de agravación; se ampliaron las posibilidades de la condena condicional y de la excarcelación y se restringió la facultad policial en la investigación y prevención de delitos, entre otras disposiciones de igual sentido. Luego que las normas dispusieron impedir que la policía interrogue a los delincuentes, se les otorgó a los procesados la facultad – además del beneficio de la condena condicional – de suspender el proceso sin condena y sin que el hecho signifique antecedente alguno. Además se estableció que el menor de 18 años nunca sería considerado reincidente; se disminuyó la posibilidad de incomunicación de los detenidos; se prohibió a la policía la detención de personas sin previa autorización del juez; se disminuyeron los tiempos del secreto sumarial para la investigación e incomunicación de los detenidos; se dispuso mediante la llamada ley dos por uno que un día de prisión preventiva valía como dos de condenado y se dictó innumerable cantidad de indultos y conmutaciones entre los años 1990 y 1993 por los cuales se dejaron en libertad a muchos delincuentes comunes acusados de gravísimos delitos. El régimen procesal dispuesto para el juzgamiento de delitos con pena hasta tres años de prisión prácticamente se destruyó pues se le dio competencia a los jueces en tal medida, que hoy cada magistrado debe juzgar entre cuatro o cinco mil causas, lo cual es lo mismo que la paralización de muchísimos procesos” (Fuente: Roberto Durrieu, Apuntes sobre Valores y Libertad en el Derecho Penal).

Así, poco a poco hasta 2015, se fueron aflojando los resortes del sistema penal: la prevención policial -deficiente en calidad, medios y número- a la que se confundía en su accionar por calificárselo peyorativamente como represivo; y la que, como anticipamos, deberían concretar los jueces pero que se desdibuja con el establecimiento de institutos mal regulados y mal aplicados como la suspensión del juicio a prueba (probation); la ampliación del margen de otorgamiento de la condena condicional (de dos años de prisión a tres); el juicio abreviado; la mediación; excarcelaciones y exenciones de prisión, como solturas temporarias bajo controles que no son tales, realmente muy laxas y que no miraban la peligrosidad del imputado ni su reiteración delictiva sino la simple posibilidad de fuga y el eventual entorpecimiento del procedimiento judicial.

Quienes abogaron por esta corriente de reformas apelaron a las reacciones que generan en la sociedad el uso ocasional y a veces frecuente de métodos abusivos por parte de la policía. No debe desconocerse además el campo político y comunicacional propicio que generó la dureza y los excesos represivos de la lucha antisubversiva de los años setenta.

Pareciera que el gobierno kirchnerista procedía a conciencia de una manera que alentaba la comisión de determinados hechos ilícitos. Un ejemplo claro es lo que ocurrió con los “piquetes”, donde las autoridades sostenían que no hay que criminalizar la protesta social y procedían de hecho a des-incriminar la protesta delictiva.

En los párrafos anteriores hablamos de causas principales, las que comúnmente se escuchaban en los medios y las que son más relevantes. Pero por supuesto, hay otras causas son variadas y diversas: culturales, sociales, económicas y políticas. Así, podemos referirnos al incremento incesante del consumo y tráfico de droga, factor éste que hace, en especial, al notorio crecimiento de la violencia física. 

Se percibe el debilitamiento progresivo que padece la sociedad en sus principios y valores morales. La corrupción con evidencias más que notorias, hasta 2015, no pareció ser tenida en cuenta por una parte importante de la ciudadanía que apoyó políticamente y votó en 2019 a quienes delinquieron. A partir de diciembre de 2019 una buena parte de la justicia ha sido morosa y condescendiente con quienes estaban procesados por delitos de corrupción

Un párrafo aparte merece la mala y excesiva legislación. Es decir, lo que Héctor A. Mairal denomina “Las raíces legales de la corrupción. O de cómo el derecho público fomenta la corrupción en lugar de combatirla”. Esto es, la inflación en cantidad de leyes, normas del Banco Central, de la AFIP y de otras agencias del Estado. El cambio permanente que convierte a la legislación en mutante, en ocasiones, contradictoria y de validez dudosa, y en otras ocasiones imposible de cumplir. La redacción obscura, muchas veces adrede para crear situaciones de corrupción. Y en lo que Hernando de Soto define como un sistema donde la competencia por las rentas se ha convertido en las formas predominantes de producir la ley. Todo esto sumado a un control laxo que permite la discrecionalidad de los funcionarios y de los jueces, a lo que se suma la extrema lentitud de las decisiones administrativas y judiciales.

El proceso penal, y la Justicia en general adolecen de restricciones de recursos humanos y materiales importantes. A la vez, jueces probos y distinguidos comparten roles con otros sin prestigio, sospechados por la sociedad sobre su idoneidad y honestidad, funcionando con hacinamiento y morosidad en las resoluciones. Por su parte, las fiscalías se agobian con una multitud de causas que las alejan de investigaciones oportunas y eficaces. Por todas estas circunstancias, el sistema judicial no está hoy adecuado a las urgencias para detener, juzgar y condenar en tiempo razonable.

Se ha intentado recuperar el modelo de inserción de la policía en la sociedad, que tiene su representación más cercana con la figura del policía de la esquina. . La tarea llevada a cabo por el Ministerio de Seguridad de la Nación entre 2015 y 2019 ha sido ponderable, pero debe perfeccionarse y continuarse con la adopción de un plan estratégico que involucre a todos los componentes y provincias, en un contexto de fuerte compromiso político, social e institucional. Es imprescindible mejorar la calificación de la policía frente a la sociedad.

El sistema penitenciario está colapsado, lo que se revela en las frecuentes revueltas de los internos y en los reclamos sobre sus condiciones carcelarias. También se evidencia en las comisarías abarrotadas de detenidos, desnaturalizando las funciones de esas unidades e incurriendo en verdaderas violaciones a los derechos humanos por hacinamiento. Esta es una responsabilidad política; no policial ni judicial.

Esta es una apretada descripción de carencias del sistema de seguridad pública, así como el crecimiento de la violencia, registrado en las estadísticas criminales y que reconoce un origen multicausal

Lineamientos de la política de seguridad propuesta por la Fundación Libertad y progreso

Es importante evitar que se deteriore nuevamente la seguridad ante el retorno del garantismo en el gobierno nacional. Es una cuestión de Estado a la que debe darse la prioridad que realmente le corresponde en nuestra Constitución y en el reclamo ciudadano.  

       La política de seguridad pública se debe asentar sobre cinco ejes principales:

1. Compromiso social y político.

Debe sostenerse el principio de autoridad, para lo cual es necesario un consenso básico que legitime las acciones policiales y judiciales tendientes a dicha restauración.

El respeto irrestricto de toda norma que se dicte, al marco constitucional y legal vigente, así como la ausencia de interferencias de tipo político – partidario en las decisiones que tengan relación con la seguridad pública, son requisitos básicos para el logro del consenso social.

• Optimización de los recursos asignados.

En el marco de las restricciones presupuestarias existentes debe procurarse una mayor eficiencia en la utilización de los recursos ya que no sólo existen problemas de ineficacia, es decir bajo cumplimiento de los objetivos, sino que además hay evidencias de altos costos de prestación de los servicios correspondientes. Ello no obsta para detectar insuficiencia de medios, los que deberán ser provistos por la reasignación de recursos que surjan de la reforma del estado.

3)  Adecuación de la legislación y reforma del sistema penal.

Consideramos que la inseguridad debe combatirse sobre la base del fortalecimiento y perfeccionamiento del sistema penal. Hay medidas de aplicación inmediata o más próximas y otras que son de más largo aliento. De todas maneras, cualquiera sea el período que se requiera para el logro del resultado, la base de la solución pasa por poner en funcionamiento las medidas simultáneamente. Estos cambios deben fortalecer lo realizado en los últimos años por el gobierno del Presidente Macri en materia legislativa y procesal. Se debe modernizar la normativa y complementar armoniosamente al resto de las medidas.

• Fortalecimiento de los recursos humanos.

El cambio estructural de la función seguridad debe abordar el esfuerzo de inversión de más lenta maduración que es la que se realiza en capital humano. En la función policial ello involucra una amplia variedad de tópicos que incluyen la capacitación profesional, la política salarial, atención de la familia, régimen de retiro y otros.

5)Auditoría y control de gestión policial.

Abarca los aspectos económicos o administrativos y también los operativos, asegurando que los recursos se usen eficientemente y que la calidad de la prestación se adecue a las necesidades de la comunidad, previniendo la corrupción y los abusos y castigando en forma adecuada los desvíos que se detecten en tales materias. Debe someterse dentro de lo posible a las distintas agencias de seguridad a controles ciudadanos que premien o sancionen según su desempeño, a fin de multiplicar los contrapesos y controles necesarios.

Propuestas

1)En el campo policial y de las fuerzas de seguridad.

I-Disponer una acción coordinada de todas las policías (Federal, De la Ciudad y provinciales) y Fuerzas de Seguridad, procurando un uso óptimo de los recursos existentes al constituir un sistema integrado de prevención y represión del delito.

II-Coordinar y unificar la información que surja de los recursos de inteligencia existentes en el país y su puesta a disposición de los estados nacional y provinciales

III-Implementación de un programa contra las manifestaciones delictivas menores. Está demostrado que su debida atención define en forma indubitable una decisión a favor de un estándar del orden, necesario en la convivencia democrática, y que reduce la inducción a delitos de mayor envergadura.

IV-Accionar implacablemente contra los actos de corrupción y abusos policiales, con adecuada información pública de sus resultados.

V-Instrumentar cambios en la administración de los recursos policiales para eliminar la elevada inestabilidad de fuentes de financiamiento y una mala asignación de los recursos disponibles. Las fuentes de fondos deben ser absolutamente transparentes a efectos de evitar prácticas de autofinanciamiento seriamente cuestionadas. La sociedad debe conocer con precisión el costo de la función policial y debe proveer a su financiamiento genuino mediante presupuestos aprobados y auditados.

VI-Capacitación intensa de todos los cuadros policiales. Para poder combatir las nuevas formas de la criminología y el delito, incluyendo narcotráfico, terrorismo internacional, secuestros extorsivos, etc., y la orientación hacia el modelo de policía comunitaria.

VII-Inversión en tecnología. Es particularmente importante en tres áreas: comunicaciones, para la intercomunicación de todas las fuerzas de seguridad y policiales; policía científica; e Información criminológica. Las instituciones policiales deben contar con todos los elementos necesarios para poder desempeñar sus funciones en forma adecuada, como ocurre en todos los países organizados.

VIII-Policía de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Ha sido un paso adelante la fusión de la Policía Federal con la Policía Metropolitana, separando una Institución Federal remanente que debe concebirse al estilo del FBI estadounidense.

IX-Regulación de los sistemas de seguridad privada. Es necesaria su regulación con el objetivo de un funcionamiento coordinado con las policías estatales:

X-Auditoría administrativa y del desempeño de funciones. Esta estará a cargo de organizaciones civiles no gubernamentales, designadas en cada jurisdicción.

XI-Cooperación e intercambio con fuerzas policiales de otros países, tanto en la prevención de nuevas formas delictivas, como en la capacitación en resolución de problemáticas similares. La seguridad pública está afectada por la internacionalización de figuras delictivas nuevas como el narcotráfico, el terrorismo fundamentalista, el contrabando de armas, delitos informáticos o con apoyo de nuevas tecnologías de la información, delitos ambientales y el crimen organizado. La solución de los problemas emergentes de esta situación no se encontrará, seguramente, en acciones aisladas o basadas en viejos esquemas cooperativos. Así, a los convenios multilaterales, como el de Interpol, hay que sumar los bilaterales, sobre todo con los países limítrofes, sin descartar en avanzar en organizaciones multinacionales como la que ya funciona en la zona de la Triple Frontera.

XII-Descentralización y elección popular de comisario en barrios. No hay mejor contralor para un funcionario que el que ejercen quienes lo han elegido. La autoridad policial de una zona, barrio o ciudad, cuya conducta debe ser ejemplar y con dedicación exclusiva hacia los vecinos del lugar, cumplirá estrictamente sus obligaciones si sus votantes lo exigen permanentemente con la posibilidad de no reponerlo en el cargo cuando venza el período de su designación. Parece conveniente que se establezca un sistema que permita, incluso, la destitución anticipada con el voto de un número representativo de habitantes.

2)En el sistema penitenciario

El sistema penitenciario debe ser reformulado, dando prioridad a la construcción y/o habilitación de nuevas cárceles. Se deben lograr establecimientos que, de manera realmente efectiva, readapten socialmente a quienes han cometido delitos.

Como está ocurriendo exitosamente en otros países, es necesario contemplar la alternativa de privatización parcial y en forma gradual, de esta función, procurando un grado de eficacia y eficiencia que están muy alejados de la realidad de nuestro país.

3)En materia de legislación y sistema procesal penal

Como se ha descripto anteriormente, el marco normativo vigente en materia legislativa y procesal penal fue modificado durante la gestión kirchnerista en el sentido de alentar y dejar espacios para la proliferación del delito y el aumento de la inseguridad. Muchas de estas modificaciones se han revertido, pero deberá continuarse en esa línea.

La reforma penal necesaria se debe referir fundamentalmente a las instituciones de la parte general del Código Penal y debe responder al principio: “todo delito comprobado será penado”. El problema más serio que ha conducido a los fracasos de nuestro derecho punitivo, es la impunidad que se ha consagrado e informado a la opinión pública, cuando luego de condenarse a un delincuente se comienzan a aplicar leyes generales que disminuyen sensiblemente las penas impuestas, cuando no las dejan sin  vigencia.

Dentro de este enfoque, hay que establecer claramente una pena mayor para los reincidentes, así como establecer que no podrá ningún condenado beneficiarse más de una vez con la pena condicional, y en todo caso si se aplica tal sistema de suspensión de la pena, no se podría establecer un sistema de probation a su favor por otros delitos. En definitiva, siempre se trata de aplicar el principio de “todo delito tendrá su pena”.

I-Informatización Penal: La tan ansiada celeridad y eficiencia de los procesos judiciales puede lograrse mediante la correcta utilización de herramientas tecnológicas hoy disponibles, esto no solo provocará una importante reducción en los costos ligados al servicio de justicia, sino que también generará inmediatez entre el hecho delictuoso y la sanción, disminuyendo la sensación de impunidad que hoy alienta la comisión de delitos, producto de lo dilatado de los procesos penales.

II-Imputabilidad: La reducción en la edad de imputabilidad recientemente legislada es consistente con la posición asumida por Naciones Unidas que prioriza los derechos de la víctima sobre los de los victimarios. Debe decirse sin embargo que el proceso debe acompañarse simultáneamente con el establecimiento de sistemas de educación y contención de los menores.

Se debería quitar la facultad de eximir de pena al imputado menor cuando se lo declare responsable de la comisión de delitos violentos (Leyes 10.903; 14.394 y 22.278).

Reducción del suspenso de la pena de tres (3) a dos (2) años.

Reforma e incremento de penalidades en los delitos de Atentado, Resistencia a la Autoridad y Desobediencia.

III-Cambios en el Código de Procedimientos en materia penal de la Nación: modificación de las facultades policiales de forma tal que las autoridades de la intervención sumaria puedan: A) Averiguar los delitos que se comentan en el distrito de su jurisdicción. B) Interrogar a los sospechosos de delitos y que sus manifestaciones sean documentadas en el acta de procedimiento, previo hacer conocer los derechos que le asisten como imputado y que todo lo que manifieste podrá ser usado en su contra. C) Considerar probatorios a los actos realizados por la prevención, admitiendo prueba en contrario. D) Efectuar investigaciones preventivas, a cargo de las fuerzas policial y de seguridad.

IV-Modificación Ley de Migraciones: en lo referente a los inmigrantes ilegales, ya que muchos utilizan la argucia de cometer delitos menores, a efectos de quedar a disposición de la Justicia, con el objeto de evitar su expulsión.

V-Condenas efectivas desde 1 día de cárcel.

Mejoradas las cárceles, las sanciones deben ser, salvo casos reales de excepción, hoy convertidos en norma, de cumplimiento efectivo cualquiera sea el monto de la pena. Este cambio de criterio servirá como medio de prevención general en contra de la delictuosidad en aumento constante en estos tiempos, en los que cometer delitos no resulta para nada riesgoso en tanto prima la impunidad.

VI-Colaboración entre sistema judicial, educativo y ONGs para atender a menores en riesgo: Con mirada de mayor alcance en el tiempo, pero a aplicar desde ya, deben coordinarse los esfuerzos para que el sistema judicial con competencia sobre la minoridad, el sistema educativo y todas las organizaciones no gubernamentales especializadas trabajen en conjunto para lograr una sólida formación en los menores y así prevenir su ingreso en el camino del delito.

Debido a que familias disfuncionales en número creciente provocan la ausencia de figuras paternales, que además de proveer sustento y amor, prefiguran la noción de autoridad y ley en los menores desde su más tierna infancia, pasa a ser relevante la función de la escuela como segundo hogar. Se debe buscar instruir a los docentes de nivel pre-escolar y primario (fundamentalmente) para que dentro de la currícula incorporen ejercicios y reflexiones sobre lo relevante del cumplimiento de las leyes, del respeto a la autoridad legítima y del respeto al derecho del prójimo, como pauta de conducta esencial en una sociedad civilizada.

VII-Tolerancia Cero para delitos menores: Está comprobado que los pequeños delitos sirven de inicio a la carrera delictual. Es preciso entonces sancionarlos de modo temprano y cambiar así el criterio que pretende dejarlos de lado con el argumento de que la Justicia debe sólo ocuparse de temas de mayor gravedad. Preocupándose por los primeros disminuirá la delincuencia mayor. El sistema penal debe estar capacitado para evitar y perseguir todo tipo de delito, contravención o falta.

VIII- Implementar la Policía Judicial de alta capacitación: La policía judicial está creada por ley, pero no se ha implementado todavía. Signo evidente del desinterés por dotar a la Justicia de los medios que le son imprescindibles. Hay que revertir esto y estructurar de inmediato un aparato investigativo con la mayor especialización que dependa directamente del Poder Judicial. Se dejará entonces a las autoridades policiales que responden al Poder Ejecutivo la tarea de prevención.

IX-Creación de más juzgados y tribunales orales (sustituir empleados por jueces): La vida cotidiana de la Justicia Penal muestra el abarrotamiento de expedientes y la exasperante dilación de su trámite. Ello es consecuencia de que no se han ido adaptando las necesidades de nuevos jueces ante el aumento constante de la delictuosidad. Sí ha crecido, en cambio, la dotación de personal judicial con lo cual los empleados son los que realizan de hecho la tarea de los Magistrados y ello conspira contra la eficacia del sistema. Es urgente empezar a revertir las cosas designando jueces y funcionarios que cumplan su tarea de acusar, defender y juzgar sin delegación alguna y reemplacen a un personal que deberá ser disminuido paulatinamente a la mínima expresión para la exclusiva atención de las tareas administrativo-judiciales de cada organismo.

X-Restringir la aplicación de la probation sólo a delitos menores: Las sanciones alternativas fueron pensadas para situaciones de verdadera excepcionalidad. Sin embargo, el pensamiento seudo-garantista las desnaturalizó permitiendo su aplicación a la mayoría de los supuestos penales. El monto de pena que se imaginó como un máximo (tres años) se convirtió en un piso y hoy gozan generalizadamente de la probation y de otros beneficios procesales quienes cometen delitos que merecen prisión efectiva. Es necesaria la inmediata reversión de esta nefasta tendencia y volver las cosas a su objetivo de origen: suspensión de juicio a prueba (probation), condicionalidad, liberaciones, para hechos ilícitos de menor entidad y que no afecten la seguridad de las personas.

XI-Penar la portación y/o tenencia de armas de fuego por parte de delincuentes: Es notorio el aumento de la violencia y el desprecio por la vida en la delictuosidad de todos los días. Apremia, pues, quitarle las armas a todo aquél que tenga antecedentes penales y/o contravencionales que impliquen violencia; esto, mediante importantes operativos policiales que rastrillen periódicamente las zonas donde puedan encontrarse. Deberá perfeccionarse el control de las autorizaciones para portación y tenencia y agravarse sensiblemente las penas a la comisión de delitos con empleo de armas.

XII- Sanciones efectivas a padres responsables de delitos cometidos por menores de edad: La iniciación en la contravención y en el delito a temprana edad tiene –y mucho- que ver con la educación y el grado de atención que reciben los menores de sus padres. La paternidad irresponsable que genere, por culpa o intencionalmente, la comisión de hechos en contra de la ley debe ser sancionada debidamente, al margen del castigo que pueda corresponder o no a los hijos según la edad que tengan.

XIII-Reducción rango discrecional de pena librado a criterio del juez: Las pautas de mensuración punitiva se presentan como demasiado laxas y permiten un margen demasiado amplio de apreciación al magistrado. También ocurre con los términos utilizados para calificar un delito. Se considera conveniente entonces que la ley penal especialmente sea mucho más rigurosa en su lenguaje, para impedir interpretaciones que significan más legislar que juzgar, y en sus escalas sancionatorias.

Hay que remarcar que según el Art.18 de nuestra CN “…las cárceles de la Nación serán…para seguridad… de los reos detenidos en ellas…”. – Vale decir que, prohibida por convenios internacionales la pena de muerte, nuestro sistema propicia hasta la prisión perpetua, que mejora a la anterior sanción en cuanto a la posibilidad de corregir eventuales errores y respecto de la readaptación social factible, para delitos de suma gravedad. Entre éstos hay hechos que son llevados a cabo con armas de fuego y otros que, además, terminan en la muerte del damnificado. Aquí entonces proponemos incorporar al régimen criminal un sistema, vigente en Florida, Estados Unidos, que, por su practicidad y facilidad de comprensión por todos, ha dado importantes frutos. Nos referimos a la escala particular que se impone a quienes cometen delitos con armas de fuego: diez años por exhibirla, veinte por emplearla y prisión de por vida si mata a alguna persona. O sea, sanciones de crecimiento progresivo, fácilmente conocibles y del más efectivo cumplimiento que son acompañadas por una relevante difusión.

XIV- Mayor eficacia y eficiencia en el combate a los delitos relacionados con el comercio de estupefacientes: El objetivo es evitar que Argentina sea México. El retroceso en la eficacia del combate al narcoterrorismo en nuestro país es evidente y hasta cómplice. Revertir este proceso para volver a parecernos a la Argentina de hace unos años, o a Uruguay. Se deberá estudiar seriamente el tratamiento de las adicciones a las drogas duras y blandas. Encarar estudios a escala Mercosur, continental o mundial debido a que es imposible modificar aisladamente el enfoque dentro de un país.

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Políticas públicas para el fortalecimiento de  la Defensa Nacional

Libertad y Progreso aporta en este capítulo ideas sobre la política de defensa y seguridad en la Argentina en el contexto del avance de las tecnologías aplicadas en el mundo a esas funciones. Tratamos el tema de defensa y de seguridad como uno indivisible. En rigor, el concepto de seguridad ampliado incluye la Defensa.  Esto implica un avance conceptual respecto del marco legal vigente en la Argentina que impide a las FFAA actuar en conflictos internos.

La situación actual de un cuasi desmantelamiento del aparato defensivo y los rápidos avances en las tecnologías, representan una oportunidad para un salto cualitativo y operativo que logre una acelerada y contínua recuperación de las capacidades necesarias para enfrentar los desafíos.

Debe tenerse en cuenta el posicionamiento de la Argentina en el marco internacional y los criterios predominantes sobre el rol del sector privado en una industria de la defensa en el Siglo XXI. Hay áreas donde la Argentina tiene ventajas competitivas para producir para la defensa, y otras que no. Exponemos una aproximación a la gestión del cambio y la construcción de una visión consensuada como modelo aspiracional de nuestras FFAA.

La definición de un nuevo marco legal no ha sido tratada en este documento, aunque se mencionan las consideraciones para hacer compatible la gestión del cambio.

Nuevas Tecnologías aplicadas a la Defensa

Las nuevas tecnologías son disruptivas e introducen cambios de enorme impacto. Esto ocurre en todos los sectores y naturalmente también en la Defensa. La velocidad de la transformación resulta ya en innovaciones notables e impredecibles.

El acceso a escala global del conocimiento potencia ese desarrollo e innovación. El proceso de abaratamiento de las tecnologías contribuye a este escenario. En lo que hace a la Defensa, hay una clara evolución hacia la robotización, el uso de inteligencia artificial, la precisión en la búsqueda del objetivo y el desarrollo de escudos defensivos. El vertiginoso crecimiento tecnológico implica que múltiples alternativas de futuro sean posibles y que las actuales queden rápidamente obsoletas. En consecuencia, incorpora un elemento de incertidumbre en la planificación del mediano y largo plazo

Aquellas organizaciones que incluyen como atributos la capacidad de explorar, aprender del error y abrazar los nuevos conceptos, y que puedan planificar sus acciones en este nuevo marco, prevalecerán sobre las que se limiten a planificar cambios lineales, que producirán resultados positivos, aunque mediocres, frente a las que asuman el desafío de cambiar las reglas de juego buscando un cambio exponencial.

La situación en las FFAA, una oportunidad

En 2014, la publicación de la Fundación Libertad y Progreso, sobre una Propuesta para una Política de Defensa en Argentina indicaba: “Según el Libro Blanco de la Defensa 2010, República Argentina – Parte III, Cap XII, del Ministerio de Defensa: “A inicios del siglo XXI, el sistema de Defensa Nacional presentaba un conjunto de disfuncionalidades estructurales que habían contribuido a sumir al instrumento militar en una profunda crisis existencial. Entre ellos se destacan: desorientación estratégica, Marco normativo e institucional incompleto, ausencia de organización y de acción militar conjunta, Obsolescencia y degradación de material, ineficiencia estructural, desarticulación de la Ciencia y Tecnología, desmantelamiento de la industria de la defensa, inorganicidad del subsistema de inteligencia militar, falta de articulación con el sistema de seguridad interior…

Este escenario de deterioro, desorientación y obsolescencia se mantiene. En la investigación en curso por la pérdida del ARA San Juan, se dijo: “De acuerdo con los informes presentados por testigos, no hay submarinos en condiciones de navegar, la mayoría de los aviones están fuera de servicio y no hay un solo avión de combate en vuelo; tampoco hay municiones suficientes para el mínimo entrenamiento exigible y la mayor parte de los vehículos rodantes no tienen permiso para circular por la calle: no pasan la verificación técnica.” (2)

Asimismo, el ministro de Defensa del gobierno de Mauricio Macri, Oscar Aguad, admitió que el estado del material operativo de las fuerzas es obsoleto. Lo adjudicó a “la decadencia integral del país” y a la “estigmatización” que, dijo, sufrieron los militares durante la última década. Según Aguad, la idea de su Gobierno era mejorar la inversión, pero con conciencia de que eran tiempos “de grandes restricciones” para el país (2). Primaron las restricciones y fue muy poco lo que se hizo para recuperar el espíritu y la capacidad operativa de las FFAA

El presupuesto de nuestras FFAA se destina en aproximadamente un 85% a los gastos asociados a remuneraciones, impidiendo la posibilidad de una real reconversión. Las propuestas de inversión y reequipamiento, escasas y modestas en el marco de la situación económica actual, resultan solo en paliativos y suelen ser impulsadas espasmódicamente.

Esta situación representa paradójicamente una enorme oportunidad, ya que la incorporación de las nuevas tecnologías permite eficientemente saltar décadas de desinversión. Se pueden resolver o mitigar rápidamente las brechas en las capacidades críticas y, aún más importante, crear las condiciones para un proceso virtuoso de desarrollo partiendo de un punto inicial que responda al estado del arte, comenzando prácticamente de cero.

La Defensa dentro del concepto de la Seguridad

La Defensa Nacional debe considerarse dentro del concepto más amplio de la Seguridad. Las nuevas amenazas no responden necesariamente a otros estados, sino que muchas veces son organizaciones sin país, terroristas y narcotraficantes, entre otros, los que amenazan la seguridad y libertad de los habitantes. Esto implica un desafío de coordinación de Inteligencia y Operaciones entre distintas fuerzas y organismos gubernamentales, tanto para la prevención como para la acción.

Asimismo, la defensa tiene también como objetivo contribuir al progreso, garantizando la libertad y la soberanía, y no puede pensarse sino en el marco de relaciones internacionales sólidas y consistentes.

Es interesante ver estos conceptos expresados en el Libro Blanco de la Defensa de Nueva Zelanda (NZ- 2016), donde al hablar de Defensa, en el punto 1.6, dice: “Defensa es un parte clave de del sistema más amplio de Seguridad, y trabaja junto a otras agencias gubernamentales para proteger y avanzar en los intereses de seguridad de NZ a través de:

• . La promoción de una NZ segura y resiliente, incluyendo sus fronteras y accesos.
• . La promoción de un orden internacional basado en reglas que respeten la soberanía nacional.
• . Una red de relaciones internacionales fuertes.
• . El mantenimiento de la prosperidad de NZ vía seguridad en el mar, aire y líneas electrónicas de comunicación”. (3)

Se confirma la visión de la defensa como parte del sistema de seguridad, que implica desafíos de trabajo conjunto de FFAA y de Seguridad. Esto implica que debe modificarse la Ley de Defensa Nacional, admitiendo la participación de las FFAA tanto en conflictos externos como internos.

Se destaca la inclusión del concepto de resiliencia como objetivo: las FFAA de Nueva Zelanda intervienen en casos de desastres naturales, y tanto estas tareas como sus trabajos en las comunidades realimentan y fortalecen el vínculo con la población.

El equipamiento para la Defensa: la innovación y la integración con el mundo

Argentina ha considerado tradicionalmente al autoabastecimiento en materia de Defensa como un objetivo de seguridad para no depender de terceros en momentos críticos, Históricamente se puso foco en la industria pesada (acero, mineral de hierro, aluminio, petroquímica), la producción de equipamiento e insumos básicos (gaadería, municiones, tanques), con difíciles desarrollos en la industria naval y aeronáutica.

Este criterio no es eficiente en un escenario de fuerte interdependencia tecnológica, donde la disponibilidad de los nuevos desarrollos y la capacidad de encontrar herramientas propias innovativas es la clave para la generación de soluciones eficientes para enfrentar amenazas o disuadirlas.

La nueva industria de la defensa tiene que facilitar y potenciar la interacción con el sector privado nacional y extranjero en el campo de investigación y desarrollo para enfrentar desafíos específicos en defensa y seguridad, que luego se derramen en el progreso civil.

Encontramos múltiples ejemplos de este criterio.

Canadá desarrolló la iniciativa IDEaS (Ideas for Defence Excellence and Security), para “crear redes de innovadores para llevar adelante Investigación y Desarrollo de vanguardia en áreas críticas para las necesidades de defensa y seguridad”. Recientemente se adjudicó contrato de Investigación y Desarrollo a la Universidad de Waterloo para apoyo de la vigilancia en el Ártico (4)

En Israel, como consecuencia de la alta pérdida de vidas de pilotos durante la Guerra de Yom Kippur (1973), la industria aeroespacial israelí comenzó a evaluar la posibilidad de desarrollar drones equipados con cámaras y sistema de comunicación para asistir a los pilotos a identificar zonas de riesgo. Actualmente, los esfuerzos se enfocan también a llevar esa tecnología a aplicaciones civiles, potenciando el progreso (5).

Las nuevas tecnologías crean nuevas oportunidades en cada área de la Defensa. Así, para el reclutamiento de adolescentes, la Fuerza Aérea de EEUU desarrolla un juego online y puede identificar candidatos brillantes de acuerdo a sus características demostradas en el juego para ofrecer así la posibilidad de becas y reclutamiento. La tendencia hacia la robotización y el control a distancia valora esas habilidades. La

El rol de la innovación ha sido desde hace tiempo incorporado tanto conceptual como objetivamente en Francia, integrando sus actores al sistema nacional de innovación (7).

Aún con la potencia de la industria francesa de la defensa y de su capacidad de innovación, las nuevas tecnologías desafían liderazgos. En el 2017, la ministra de las FFAA, Florence Parly, anunció la decisión de iniciar un proceso de incorporación de armamento en los drones franceses de inteligencia y vigilancia, en el horizonte de 2019, sumándose así al conjunto de países que utilizan esa tecnología, donde se destacan EEUU, Israel y Gran Bretaña (8). En este escenario, el uso de Realidad Virtual y Aumentada se convertirá pronto en un estándar para el entrenamiento de acciones en escenarios determinados, sean remotos, urbanos o diseñados específicamente para el desarrollo de alguna capacidad definida.

La Argentina cuenta con un enorme potencial para la innovación, con capacidad de liderazgo regional.  La ausencia de interacción con el sector privado y con el académico, refleja una vez más el nivel de deterioro y desinterés por los temas de defensa. Tenemos la oportunidad ahora de producir un cambio sustantivo en nuestras capacidades defensivas con montos de inversión compatibles con las limitaciones presupuestarias. Se requiere un trabajo adecuado y conjunto de equipos coordinados, con roles diferenciados pero integrados en un objetivo común. Los recursos para la innovación están ampliamente disponibles y desplegados en el sector privado nacional, que cuenta en la Argentina con empresas competitivas en mercados globales y con empresas tecnológicas que han marcado un liderazgo regional fundado en el talento y la creatividad.

Sería ilusorio imaginar que toda la provisión de tecnología y equipamiento sea de origen nacional. Se requiere también acceder a compras y financiamiento en los países avanzados. Será condición que nuestro país cumpla con las reglas internacionales de convivencia y garantice al mundo civilizado que su desarrollo defensivo no será utilizado fuera de esas reglas.

Posicionamiento

Las políticas de Defensa y Seguridad Nacional deben necesariamente tener en cuenta la integración regional e internacional de nuestro país, de modo de lograr y mantener una inserción compatible con los objetivos e intereses propios, que logre complementariedad y cooperación sin pérdida de capacidad individual.

La diplomacia argentina debe tener un rol central para dar consistencia a esta estrategia y superar las barreras de entrada para la adquisición de armamento y tecnología en otras naciones, con un criterio complementario de los desarrollos propios.

Nuestra diplomacia puede además contribuir al posicionamiento regional e internacional transmitiendo previsibilidad de las acciones de nuestra Defensa en el marco de las naciones que promueven un orden internacional basado en reglas que respeten la soberanía.

La participación de personal militar en misiones de organismos internacionales como la ONU, OEA y en la OTAN refuerza este posicionamiento, y abre la posibilidad de prácticas de acciones conjuntas con fuerzas de alto nivel de operatividad. Al mismo tiempo, contribuye a alinear naturalmente las capacidades en la formación de los recursos, tales como manejo fluido de idiomas, conocimiento de leyes internacionales y capacidad de acción en escenarios diversos. También permite la percepción natural de brechas y la generación de propuestas desde los cuadros, donde el mismo personal desplegado aporta a las  soluciones y evaluación de decisiones con otras fuerzas. La asimetría actual afecta estas potencialidades, ya que la relación entre pares con capacidades distintas dificulta la posibilidad de cooperación regional e internacional. Por lo tanto, se requiere un desarrollo de criterios y prácticas para lograr la inter-operabilidad, tanto a nivel de organismos internacionales como en las actividades conjuntas a nivel regional. La formación del personal de las FFAA debe incluir ese criterio desde las etapas iniciales.

La búsqueda de la excelencia requiere diversidad y formación en el respeto de otras culturas. La presencia y formación de los recursos sobresalientes en centros de alto nivel académico del exterior y la mayor diversidad de escenarios impulsarán ese objetivo.

Las FFAA tienden progresivamente a ampliar el alcance de sus objetivos incorporando el logro de un aumento de la resiliencia ante eventos inusuales o catastróficos en sus países. Creemos que esta capacidad debe ser desarrollada, ya que complementa y aprovecha las capacidades de respuesta ante otras amenazas, y promueve el trabajo solidario y coordinado con naciones amigas. Además, aporta recursos y experiencias que pueden ser utilizadas en el ámbito regional, que es el razonable para el despliegue de dichas capacidades.

El trabajo conjunto de las FFAA y de Seguridad con los países de nuestra región contribuye a la integración, respetando la independencia y autonomía, y desarrollando una mejor interoperabilidad. También genera lazos que permiten fortalecer los vínculos tradicionales a la vez que facilita los procesos de distensión frente a eventuales conflictos.

Amenazas, hipótesis de conflicto y disuasión

Se muestran a continuación las principales amenazas a los intereses de nuestro país en el horizonte 2030.

1) Crimen transnacional organizado, con especial énfasis en las bandas de narcotraficantes y en el terrorismo internacional

El narcotráfico, la trata de personas, el contrabando y el tráfico ilegal de armas, entre las más destacadas, constituyen hoy amenazas importantes a la Nación. Especialmente, el flagelo del narcotráfico, ya asociado a bandas de envergadura, que paulatinamente crecen en su dominio territorial. Esta acción se realiza por la ausencia de la capacidad del estado expresada en fuerzas de seguridad y organismos de inteligencia aptos para evitar esta situación. Debe tenerse en cuenta que estas narco bandas en expansión podrían devenir, de no adoptarse contramedidas, en narcoterrorismo, como ocurre en Colombia y en Méjico, por ejemplo.

Asimismo, la Triple Frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay sigue siendo una importante región que por el escaso control territorial facilita el tráfico de armas, drogas, personas, contrabando y lavado de dinero, todas fuentes potenciales de financiamiento de organizaciones terroristas. No se debe dejar de prestar atención a la influencia de organizaciones comerciales con fluidos contactos con países de Medio Oriente que han favorecido la presencia de organizaciones terroristas en su territorio.

La Triple Frontera constituye desde hace años un foco cierto de amenaza, por la presencia, comprobada de organizaciones de recaudación de fondos para organizaciones terroristas de carácter internacional. Los atentados en la AMIA y en la Embajada de Israel constituyen lamentables antecedentes de este tipo de amenaza concretada.

Estas clases de amenazas se diferencian de las amenazas de la seguridad clásica puesto que por su naturaleza estas resultan difíciles de controlar, contrarrestar y/o neutralizar anticipadamente mediante el empleo del potencial militar. Por eso normalmente se las denominan “amenazas emergentes.”

La novedad de su denominación radica en el hecho de que se haya transnacionalizado, adquiriendo con esto una magnitud tal que en muchos casos desafía las capacidades del propio Estado. Su característica más distintiva es la mimetización de unos con otros formando en algunos casos paquetes de alta peligrosidad.

2) Ocupación del Reino Unido de Gran Bretaña de las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur

Como toda acción diplomática relacionada con un conflicto entre naciones, el uso de la fuerza está formalmente fuera de consideración. Sin embargo, está implícitamente presente en la capacidad de cada una de las partes para disuadir a la otra de mantener en el tiempo posiciones intransigentes. El Reino Unido ha tenido históricamente una posición ambivalente respecto de Malvinas. El Foreign Office realizó antes de 1982, en más de una oportunidad, aproximaciones al gobierno argentino para avanzar en alternativas de leasing, administración conjunta u otras variantes que suponían caminar en un plazo largo hacia la transferencia de soberanía. Estos intentos fueron sistemáticamente neutralizados por la presión de los isleños que no deseaban resignar su pertenencia a Gran Bretaña. Si bien se trata de una población muy reducida (1800 residentes permanentes) este factor ha jugado en la cuestión negocial.

Luego de 1982 las circunstancias han cambiado. La opinión pública británica aumentó el conocimiento de su presencia en las islas, que antes no tenía. Se han realizado prospecciones petroleras con éxito muy limitado, pero la explotación pesquera tuvo gran desarrollo. Estos factores juegan en contra de una actitud negociadora de la Corona Británica. Luego de la guerra las islas fueron militarizadas a un alto costo. Este factor jugará en el futuro a favor de una solución negociada, siempre que se mantenga una capacidad militar por la Argentina.

3) Depredación del Mar Argentino

La permanente depredación pesquera de potencias extra regionales en aguas soberanas nacionales es un antiguo tema, en el que la Argentina ha mejorado su capacidad de control, pero aún queda mucho por hacer.

4) Desequilibrio militar regional

Los desequilibrios militares importantes entre los principales países de una región nunca han contribuido a la moderación ni a la solución de conflictos. Los equipamientos militares excesivos generan desconfianza y afectan las percepciones de seguridad. Por otro lado, los desarmes unilaterales tampoco han sido una herramienta eficaz para el mantenimiento de la paz y para evitar los conflictos. Sólo el equilibrio militar puede ser el garante de una estabilidad que favorezca el mantenimiento de la región como zona de paz, que facilite la interoperabilidad y la integración entre los países del cono sur. En este sentido, la situación comparativa de “indefensión” de Argentina con sus principales vecinos, resulta alarmante y preocupante por el estado de su material bélico. Por ello se hace imprescindible una readecuación racional, proporcional y equilibrada del equipamiento y la capacidad operativa de las FFAA argentinas. En este capítulo reviste primordial interés la evolución de la capacidad nuclear de Brasil, como reflejo del desarrollo de similar capacidad respecto de países como Irán. No debe quedar fuera del interés argentino conocer el devenir de estos eventos.

5) Ciberguerra

Los ciberataques por razones comerciales o militares se dan con frecuencia hoy en el mundo y seguramente se irán incrementando con el correr de los años. Esta amenaza cierta a los intereses nacionales debería empezar a considerarse seriamente.

6) Guerra Química, Virósica y Bacteriológica

La fragilidad de nuestras fronteras, que permite el ingreso descontrolado de personal de distintas nacionalidades, el asentamiento de una mayor cantidad de villas en las periferias de las ciudades, sin sus suministros básicos, el aumento de la pobreza en ciudades del norte del país y su expansión por el resto de la nación, como así también el asentamiento de industrias a orillas de los ríos, y la debilidad en los controles destinados a la deposición de sus residuos industriales, generan un polo infeccioso, base para todo tipo de cultivo de bacterias, futuras epidemias. Su fácil propagación y difícil contención se hace a través de los suministros de fuentes de aguas naturales y/o artificiales, exponiendo de esta manera, en forma discreta e inofensiva a futuras epidemias; potenciado todo esto por la falta o deficiencias en la definición y aplicación de políticas sanitarias.  La pandemia del coronavirus de 2020 ejemplificó de manera dramática como puede extenderse fácilmente. ¿Qué ocurriría si una organización se lo propone?

7) Internacionalización de espacios soberanos vacíos y/o con recursos naturales de valor estratégico

El 30% de nuestro territorio está considerado, desde el punto de vista internacional, como un espacio vacío.

La internacionalización como propiedad común de la humanidad no constituye una amenaza, sino una especulación elaborada por diferentes ONG y pensadores preocupados por el recurrente debate sobre la escasez de recursos en un mundo supuestamente superpoblado; sumado esto a la permanente depredación pesquera, por parte de potencias extra regionales en aguas soberanas nacionales, constituyen un tema, tan antiguo, al que la Argentina aún no le ha encontrado una solución.

Si bien estos acontecimientos o demostraciones, carecen de una voluntad hostil que los genere y les otorgue una dirección determinada, son factores de riesgo cuya peligrosidad no requiere la existencia de una voluntad hostil. Sólo se transforman en amenaza cuando ésta existe o puede presentarse

Vemos entonces como nuestro país presenta una actitud displicente en este tema en comparación con los países vecinos como Brasil, Chile, Bolivia y Paraguay. Una actitud negligente respecto de la riqueza natural que, geográfica y políticamente, pertenece a nuestro país, no es una respuesta a favor de la paz y armonía entre las naciones, es una falta de responsabilidad política frente a las futuras generaciones.”

Territorio Antártico: entendemos que corresponde incorporar dentro de esta amenaza la posible disputa por el territorio Antártico. El reciente acuerdo sobre el Mar Caspio es un ejemplo de acuerdo multilateral para el aprovechamiento de recursos económicos y para el despliegue de una fuerza militar (exclusivamente rusa en este caso), que precluye las aspiraciones de potencias no regionales. Intereses den la zona e potencias y naciones con aspiraciones de despliegue y soberanía, pueden desestabilizar los términos del actual Tratado, fenómeno que puede ser potenciado por la asimetría de capacidades.

Impacto de las nuevas tecnologías en las amenazas

Las amenazas pueden cambiar como consecuencia de la evolución tecnológica y sus apropiaciones por unos u otros países. En respuesta, EEUU incorporó el Departamento de Ciber Estrategia (10) y recientemente elevó el Ciber Comando a categoría de Comando de Combate (Combatant Command) (11).

El acceso al conocimiento a través de internet, el desarrollo de la comunicación y las redes sociales resultan en elementos que potencian amenazas y al mismo tiempo tienden a hacer menos asimétrico el poder de los estados frente a las agresiones.

Hemos asistido a casos de activación de elementos terroristas individuales hostiles utilizando tecnología de comunicación civil disponible y armamentos desarrollados en forma precaria con información disponible en internet, desafiando la inteligencia clásica.

Los ciberataques son cada vez más frecuentes, sin identificación de los agresores, con objetivos múltiples, desde el acceso a información sensible militarmente hasta fraude informático y desvíos de fondos. Un bioataque no puede ser descartado y puede tener consecuencias catastróficas. La experiencia de la pandemia del coronavirus de 2020 es muy demostrativa.

Las naciones que desarrollan y utilizan tecnologías de punta estarán en las mejores condiciones de respuesta y poseerán las habilidades y capacidades necesarias para enfrentar los nuevos desafíos.

La capacidad de Inteligencia está siendo continuamente forzada al cambio, tendiendo al uso de tecnología para prevenir amenazas terroristas, anticipar la acción de individuos con perfiles de riesgo a la seguridad y anticipar ciberataques, tanto en cuanto a objetivos como a características. En consecuencia, la planificación por capacidades debe incluir estos elementos.

Los futuros escenarios debieran contemplar las siguientes capacidades militares a disponer al año 2030:

USAR MISMO FORMATO ANTERIOR DE BULLETS

*Capacidad de dominio del espacio aéreo.

*Capacidad de autodefensa contra ataques cibernético y biológicos.

*FFAA con reducidas necesidades logísticas.

*Capacidad de información e inteligencia inmediatas.

*Autonomía de los sistemas de armas.

*Capacitación del personal.

*Capacitación para el mantenimiento logístico de avanzada.

*Capacidad de apoyo a las emergencias nacionales.

*Infraestructura de transporte, comunicación y energía para permitir la movilidad táctica y estratégica de las FFAA. (9)

La evolución de estas capacidades, como se ha visto, está impactada fuertemente por los cambios tecnológicos. Es necesario segmentar las capacidades de acuerdo a tiempos de respuesta.

Las capacidades de control del espacio fluvial y marítimo, aseguramiento del control de las fronteras, y la capacidad de respuesta a amenazas biológicas y químicas forman necesariamente parte de los requerimientos actuales.

Las brechas en cada una de estas capacidades son significativas, y requieren un proceso de diagnóstico, reconversión y cambio.

Existe una alta insatisfacción en las FFAA, mayor que en las de Seguridad, que motiva una fuerte demanda de cambios. Sin embargo, la ausencia de diagnóstico, dirección y discusión hace que se canalice principalmentente hacia reclamos reivindicativos y laborales, pero improductivos desde el punto de vista de mejorar la eficiencia defensiva. En el mejor de los casos podrían representar pequeños cambios incrementales que no hacen al centro de la transformación de capacidades.

Existe una asimetría porque a nivel político, prensa y población, el tema militar o ha perdido penetración e interés, o arrastra odios generados en la guerra antisubversiva de los setenta. La interacción con el mundo académico y de investigación no alcanza una masa crítica que permita visualizar la Defensa como central para la seguridad y la libertad, y también como soporte de la tarea diplomática.

Dada la magnitud de la transformación necesaria, el proceso de cambio puede bloquearse fácilmente por las dificultades de implementación de cada objetivo, por la profundidad cultural del cambio, por la inexistencia de un marco legal que responda al nuevo escenario, o sencillamente por la baja prioridad de la defensa para el gobierno.

La estrategia propuesta consiste en consecuencia en aprovechar las tecnologías para producir los primeros cambios disruptivos que sean de amplio consenso y requieran inversiones razonables, pero con alto impacto sobre la capacidad defensiva monitoreables. Se puede así concentrar en la tarea una masa crítica de recursos altamente calificados, con apoyo desde el sector privado, optimizando las posibilidades de un éxito que retroalimente positivamente el proceso, aumente la confianza en el logro de objetivos, y permita identificar y remover obstáculos.

Una buena estrategia es seleccionar casos que no requieran modificaciones sustantivas del marco legal, y que conlleven la posibilidad de resolución innovadora de deficiencias existentes. La selección de esos casos surge naturalmente del proceso de diagnóstico y de determinación de brechas críticas prioritarias, y deben buscar beneficios medulares que resuelvan temas centrales de riesgo o amenazas. Esto permitiría

Visión compartir valores, alinear los esfuerzos, transmitir objetivos y facilitar la comunicación y la interacción con los múltiples actores del proceso de transformación. Además, proporcionaría la motivación que es una de las bases de la perseverancia en la acción emprendida.

Un aparato de defensa y seguridad eficaz y al alcance de nuestro país, debería como condición básica, contar con:

• Comando conjunto de las fuerzas a desplegar frente a la amenaza o agresión.
•  Inteligencia basada en el uso de redes y sistemas auxiliados por la inteligencia artificial.
• Amplia coordinación entre las distintas agencias gubernamentales con participación en Defensa y Seguridad, en particular en el área de inteligencia criminal y de inteligencia estratégica militar, eventualmente rediseñando la organización.
• Disponibilidad de armamentos, equipos y comunicaciones de punta, con inteligencia predictiva y en tiempo real trabajando en estrecha colaboración regional e internacional con naciones amigas.
• Uso de drones y la incorporación de medios de transporte que permitan la alta movilidad táctica de grupos de élite de gran capacidad de respuesta en tiempos mínimos con capacidad de producir asimetrías inmediatas.

• Capacidad de rastreo continuo e intervención en nuestro mar y sistemas fluviales.
• Espacio aéreo vigilado por radares y satélites que lo conviertan en seguro.
•  Entrenamiento en simuladores de realidad virtual.
• Logística de apoyo con soporte robótico.
• Capacitación rediseñada para enfrentar los nuevos desafíos y dar sustentabilidad al cambio, dando durante todo el proceso de transformación la más alta prioridad a la formación y desarrollo del capital humano.
• Ejecución de diagnósticos relativos a la formación, y continuo objetivo de eliminación o mitigación de brechas mediante nuevos planes de estudios y entrenamiento y capacitación de los cuadros.
• Rediseño de los criterios de formación por armas, permitiendo una formación amplia, compatible con la integración de soluciones consistente con las nuevas tecnologías.
• Integración/ fusión de las áreas de soporte para una mayor eficiencia en el uso de las nuevas tecnologías, tales Logística (incluyendo adquisiciones y manejo de inventarios); Recursos Humanos; Relaciones Institucionales y con la Comunidad; Asuntos Jurídicos; Contabilidad; Auditoría y otras funciones de soporte de las acciones operativas.

Muchos de estos conceptos son hoy una realidad en las fuerzas de otros países y constituyen una visión aspiracional que desafía nuestras capacidades de gestión.

El proceso de construcción de un modelo, de una visión, debe realizarse para cada Fuerza y para el Conjunto. El proceso en cada fuerza tiende a definir y priorizar las brechas en las capacidades específicas para el cumplimiento de su misión, y alimenta la consolidación de la operación conjunta, característica distintiva y deseable llamada frecuentemente “conjuntez”, tradicional cualidad considerada objetivo que permita un fluido trabajo en equipo de nuestras FFAA.

Cada Fuerza debe considerarse como el centro de excelencia para el desarrollo de las capacidades específicas, trabajando dentro del plan general coordinado.

El modelo que imaginamos difiere del esquema tradicional de despliegue próximo a grandes centros urbanos. Se deben aprovechar las tecnologías de comunicación que cambian los criterios de proximidad al convertirla en digital y que generan oportunidades en el proceso de transformación. El cambio implicará modificar tanto la cantidad como el perfil de los recursos desplegados, así como su localización.

Nuestra diplomacia será la clave para hacer previsibles nuestras acciones reduciendo así las barreras de entrada para el acceso a nuevos equipamientos y tecnologías. La adquisición y desarrollo de equipamiento tecnológicamente avanzado tendrá la financiación clásica de proveedores que necesariamente exigirá avales o recursos del Tesoro, limitados por las restricciones presupuestarias. Sin embargo, las FFAA tienen la oportunidad de lograr fondos o estructurar un financiamiento genuino a través de la venta o transformación con valorización, de activos no esenciales operativamente. Los activos inmobiliarios en grandes ciudades y en sus proximidades, son posiblemente los más visibles, aunque seguramente un análisis racional de inventarios permitiría la generación de importantes recursos financieros.

El desarrollo de capacidades de respuesta ante eventos catastróficos, aumentando la resiliencia de nuestro país, es adicionalmente un área de cooperación regional.

REFERENCIAS

Una política de Justicia

El Poder Judicial es uno de los tres poderes del Estado, conforme lo disponen los artículos 1 y concordantes de la Constitución Nacional. La independencia del Poder Judicial respecto de los poderes políticos es un principio ineludible de cualquier política de estado en materia de Justicia. También lo es el mejoramiento de la eficiencia, que se demuestra a través de la calidad de las sentencias y de la rapidez con que se logran. La ciudadanía es muy sensible a las deficiencias en la justicia. El tiempo para obtener sentencias firmes es todavía inaceptable. Hay juicios que se prolongan por décadas y que en todo caso finalizan al superarse los plazos de prescripción. También hay quejas por una justicia que no llega a penalizar sino un porcentaje menor de los delitos que se cometen. En muchos casos, y a pesar de producirse detenciones in fraganti, los delincuentes sólo permanecen detenidos unas horas y recuperan su libertad. En la jerga popular es “la puerta giratoria”.

Creemos que a partir de 2015 hubo una mejora sustancial en estas cualidades, aunque resta aún camino por recorrer. Es menester que se continúen mejorando los procedimientos que permitan a los Jueces, a los funcionarios y a sus auxiliares desplegar sus trabajos con mayor celeridad. La eficiencia -en calidad y agilidad- es el compromiso que exige un país que quiere garantizar justicia, imparcialidad de sus jueces, asegurar el estado de derecho, progresar y mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Es clave que se defina los recursos que debe administrar el Poder Judicial a esos fines.

Un plan de reforma integral del Poder Judicial, debe contemplar mínimamente: 

• Las medidas más eficaces para sancionar duramente y en definitiva eliminar o minimizar lo más posible las intromisiones indebidas en el funcionamiento de un poder del Estado que debe actuar necesariamente con imparcialidad e independencia. 
• Un sistema adecuado de designación, remoción y promoción de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial. 
• Una capacitación adecuada y constante de esos integrantes del Poder Judicial. 
• Una revisión y reforma de los procedimientos con sujeción a los cuales se desarrollan los procesos judiciales, a fin de agilizar su trámite y, a la vez, mejorar la profundidad y calidad del servicio de justicia. 
• Una adecuada asignación y administración de los recursos humanos y materiales que permita la implementación de esos objetivos. 
• La conformación de un sistema en el que los auxiliares de los tribunales (peritos, martilleros, síndicos, etc.) y los mismos abogados contribuyan en forma continua al mejoramiento del funcionamiento del Poder Judicial. 

Más allá de los principios generales sentados por la Constitución Nacional, que sin duda constituyen el norte a seguir, la República Argentina necesita una política de Justicia que conduzca al cumplimiento de los mandatos constitucionales. Su formulación es imprescindible para que los esfuerzos que actualmente se realizan para mejorar el funcionamiento del Poder Judicial, y los que se concreten en el futuro, resulten sistematizados y alineados con objetivos y metas predefinidas en función de lo más conveniente para el país. 

Este capítulo propone en una primera parte vinculada a la selección de los magistrados, los lineamientos generales que deben constituir la base de esa política. 

El trabajo refleja los conceptos generales del pensamiento de la Fundación Libertad y Progreso, pero también refleja y concentra la opinión de numerosos magistrados, funcionarios, empleados y auxiliares del Poder Judicial, abogados y otros profesionales vinculados a la tarea diaria del Poder Judicial, profesores universitarios y personas ajenas al funcionamiento cotidiano del Poder Judicial pero interesadas en el mejoramiento y fortalecimiento de las instituciones. 

A nuestro entender, los objetivos generales de esa política son los siguientes:

• Lograr que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza y credibilidad de los argentinos. 
• Lograr que la honestidad y comportamiento ético de los integrantes del Poder Judicial sea motivo de admiración y el ejemplo a seguir por todos los argentinos. 
• Lograr que los integrantes del Poder Judicial se encuentren entre los profesionales del derecho más capacitados del país, y que a la vez tengan una vocación de servicio manifiesta y destacable, con un gran sentido de pertenencia hacia el Poder Judicial. 
• Lograr que el Poder Judicial actúe con el máximo posible de independencia respecto de los Poderes Políticos y sectores económicos y corporativos. 
• Lograr que el Poder Judicial preste a los argentinos un servicio sumamente eficiente, eficaz y ágil, para la preservación y respeto generalizado de sus libertades y derechos y para la sanción de la violación de los mismos. 
• Lograr que el Poder Judicial lleve Justicia, en definitiva, a todos los rincones del país que requieran de la misma y sea una garantía del estado de derecho. 

A continuación, se expondrán algunos conceptos cuyo análisis consideramos necesario para la adopción de las definiciones centrales al respecto, principalmente en lo relacionado a la elección de los magistrados del Poder Judicial. 

1) La independencia del Poder Judicial de la Nación 

La Constitución Nacional garantiza el derecho de defensa en juicio como uno de los derechos más importantes de los habitantes del país, y ese derecho comprende el derecho a acceder a la jurisdicción, a peticionar ante el Poder Judicial de la Nación, y a obtener un pronunciamiento judicial en tiempo razonable (artículo 18 de la Constitución Nacional). 

En el mismo sentido, varios tratados internacionales de derechos humanos, que tienen para nosotros jerarquía constitucional (artículo 75, inciso 22, de la Constitución Nacional), reconocen el derecho de toda persona a ser oída ante un tribunal independiente e imparcial (Declaración Universal de Derechos Humanos, Convención Americana de Derechos Humanos y Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos). 

El Poder Judicial, en nuestra organización institucional, es clave y necesario para que los habitantes del país encuentren un mecanismo de defensa y preservación de los derechos que la propia Constitución Nacional y las leyes que la reglamentan (artículos 14, primera parte, y 28 de la Constitución Nacional), otorgan a los argentinos y a quienes vivan en el suelo argentino. En última instancia, la Corte Suprema de Justicia de la Nación debe velar por la protección de los derechos y garantías constitucionales, al margen de que, conforme lo establece el artículo 31 de la Constitución Nacional, el control de constitucionalidad recae en nuestro país en cabeza de todos sus jueces. 

La Corte Suprema es responsable que se apliquen los principios generales de la Justicia. En este sentido debe señalarse la persistencia de graves desviaciones en el tratamiento judicial de los hechos ocurridos durante la guerra interna acontecida en nuestro país en los setenta. La calificación de Crímenes de Lesa Humanidad a los delitos ocurridos, requirió dejar de lado el principio de irretroactividad de la ley penal. Lo mismo sucedió con el principio de la aplicación de la ley más benigna. En los últimos años pareció disminuir el empeño de muchos jueces en excesos sobre los procesados a fin de responder a las demandas de grupos políticos e intelectuales simpatizantes de grupos terroristas. Tal el caso de no otorgar prisiones domiciliarias a ancianos y enfermos, o la prolongación de prisiones preventivas sin condena por encima de los plazos legales. 

Una de las funciones que el sistema institucional argentino confía al Poder Judicial de la Nación es la de ser el órgano de control de su propia actuación, así como la de los restantes poderes del Estado. Es necesario que el Poder Judicial proteja los derechos individuales contra los efectos que determinadas ideologías, conductas autoritarias o la influencia de coyunturas especiales, esparcen a veces entre el pueblo. Aunque con el tiempo cedan el campo a mejor información y a reflexiones más equilibradas, tienen tendencia -entretanto- a ocasionar peligrosas desviaciones judiciales y graves opresiones sobre sectores de la comunidad. 

El Poder Judicial debe ser la garantía para la subsistencia del estado de derecho, pues es el encargado de controlar que el poder se ejerza de acuerdo a las reglas preestablecidas y que los derechos se respeten. Es un guardián calificado del proceso democrático. Es fundamental, para que el Poder Judicial pueda alcanzar sus objetivos específicos, que los habitantes del país confíen y respeten a la institución. 

Por ello la aceptación por parte de los ciudadanos de las decisiones judiciales se constata si el acto jurisdiccional ostenta las siguientes características: que su fundamentación provenga del ordenamiento jurídico; que derive de la ley, como única influencia; que la observancia del derecho sea su principal provecho; y que sea consecuencia de criterios y procedimientos reglados. Estas características son presupuesto necesario del Estado de Derecho, que a su vez tiene como columnas vertebrales a la seguridad jurídica, la igualdad de los individuos y la previsibilidad de las decisiones de las autoridades. 

La independencia judicial no es sólo para la protección de los magistrados, sino en beneficio de los usuarios de la administración de justicia y de la comunidad en general, de modo que los casos que lleguen a conocimiento judicial, se resuelvan apegándose estrictamente al ordenamiento jurídico y no a razones ajenas al mismo. Debe entonces protegerse la independencia judicial en beneficio de todos. 

La dependencia o independencia judicial depende en gran medida de la definición del perfil de juez por parte del propio Estado y de los procedimientos de designación, remoción y promoción de magistrados, funcionarios y empleados del Poder Judicial. Cuando en esos procedimientos interviene activamente el poder político, sin reglas claras y transparentes, el riesgo de pérdida de independencia judicial o de seria afectación de la misma, es incremental. Por tal razón es fundamental examinar el modo en que los magistrados son designados y los mecanismos vigentes para su remoción. El primer aspecto alude a liberarlos de la presión que pudiera ejercer sobre ellos el gobierno que los designó, o en su caso sectores corporativos o económicos que pudieran inmiscuirse indebidamente en la función judicial; y el segundo concierne a la posibilidad de un uso desviado de las facultades sancionatorias que constriña la independencia de un magistrado si no se disciplinan ante quienes tienen dichas facultades. 

Se hace necesaria una revisión del Consejo de la Magistratura de la Nación, tanto en su estructura como en la conducta de sus funcionarios y magistrados. 

La institucionalización de este organismo ha permitido lograr avances significativos en los mecanismos de selección y remoción de los magistrados. Pero su desempeño ha generado numerosas dudas y generalizadas polémicas, cuando ello no debería ser así por la delicada función que le asigna la Constitución Nacional. 

Las cuestiones concernientes a la independencia judicial no son ajenas a otros países del mundo, y la preocupación sobre el tema revela la importancia que se le asigna en la vida republicana. Resulta evidente la persistencia en casi todas las latitudes y aún el recrudecimiento de la puja entre los poderes públicos y la magistratura, por el reparto de las competencias sustanciales, en especial las relativas al gobierno del Poder Judicial, su administración y gestión financiera, el control disciplinario de los jueces. En contrapartida, se cuestiona el alcance y medida del control que el judiciario ejerce sobre los actos de los otros poderes. La búsqueda de nuevos y más adecuados equilibrios sigue siendo el gran desafío de políticos

2) El perfil del juez que necesita el país 

Una adecuada política judicial, previamente establecida, debe precisar el perfil del juez buscado y, a la vez, esperado por la sociedad. Existen ciertas cualidades y características que resultan imprescindibles para ejercer adecuadamente la magistratura, las cuales deben ser el norte de los procesos de designación de magistrados, deben dar contenido a los reglamentos internos de funcionamiento del Poder Judicial y también pueden servir como línea directriz de un eventual Código de Ética Judicial. 

En resumidas cuentas, debe buscarse independencia, eficiencia y eficacia a la hora de resolver conflictos y aplicar la ley. No debe perderse de vista que en los últimos años importantes trabajos de organismos internacionales privados y del sector público coinciden en la necesidad de promover un sistema judicial eficaz y eficiente. Los sectores vinculados con la economía advierten que un sistema judicial lento, costoso, ineficiente y poco accesible tiene una influencia negativa en el crecimiento económico. Se estima que el Poder Judicial incide en forma directa en un 15 % del Producto Bruto Interno y que, la calificación de alto riesgo del país influye en la competitividad internacional e incrementa las tasas de interés. En esta línea, un estudio auspiciado por el Consejo Empresario Argentino, propuso una reforma judicial que tomara en consideración factores económicos. 

La Comisión Perfil del Juez, de la Mesa Permanente del Diálogo Argentino, dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, definió la función judicial de la siguiente manera: “…consiste básicamente en decir prudentemente el derecho en conflictos jurídicos concretos y, en consecuencia, no parece necesario exigir que el juez sea un académico o jurista notable…”. Además, la misma Comisión refirió ciertas idoneidades que deben reunir los magistrados, las cuales parecen apropiadas para delinear un perfil de juez acorde con los tiempos actuales. Ellas son: 

• Sentido de Justicia. Los magistrados deben tener un claro sentido de Justicia, apoyado en los principios fundamentales de nuestra Constitución Nacional. 
• “Idoneidad técnica jurídica”. Esta no debe ser entendida de manera “juridicista”, o sea “…reducida a lo que es estrictamente el derecho contenido en normas jurídicas, dado que para comprender y operar adecuadamente con el derecho resulta imprescindible advertir sus inescindibles dimensiones culturales, económicas, políticas, etc.”. Un Juez debe ser una persona muy informada, con una visión integral y particular de los problemas, y a la vez muy preparada técnicamente. 
• “Idoneidad físico-psicológica”. Nadie puede desconocer que para ser juez se requiere de condiciones físicas y psicológicas específicas. El juez debe contar con un buen estado de salud física y psíquica, contando con equilibrio emocional, vocación conciliadora y capacidad para escuchar y razonar con equidad. El juez debe ser valiente, pero a la vez prudente. El juez debe actuar con autoridad y firmeza, pero con humildad. 
• “Idoneidad ética”. Buena reputación por su integridad, compromiso con la Justicia y la dignidad de las personas, inexistencia de tendencias autoritarias, ecuanimidad, vocación de servicio, valentía, puntualidad y respeto por colegas, profesionales y justiciables. El dictado de códigos de ética judicial, y la creación de órganos de control en varias provincias marcan el camino. El código de conducta personal debe reflejarse en un código de ética escrito, y los jueces deben hablar de ese código y respetarlo; su conducta social debe ser ejemplar y los castigos a las inconductas también deben serlo. A modo de ejemplo en el sistema federal judicial de Estados Unidos existe un comité de jueces que contesta preguntas de todos los miembros de la judicatura que tengan alguna inquietud sobre ética judicial. Este “comité de jueces” no sólo efectúa recomendaciones al juez, sino que le brinda protección. 
• “Idoneidad gerencial”. El juez debe ser un correcto administrador de los recursos materiales y humanos que de manera directa están implicados cotidianamente en su labor. Uno de los factores quizás de mayor importancia para la determinación del perfil del juez, es el liderazgo. 

El paso previo por una escuela de formación judicial, así como la trascendente valoración de los antecedentes en cargos judiciales -inserción de una suerte de carrera judicial- deben ser antecedentes computables en grado tal, que otorguen un derecho de preferencia a quienes se presenten en los “concursos públicos” a los que alude la Constitución Nacional para ser designados. De igual modo si todas las designaciones se reservan para la escuela judicial se corre el riesgo de que el Poder Judicial pierda excelentes magistrados, como pueden ser aquellos profesionales experimentados, que están dispuestos a someterse a un concurso, pero no a seguir los cursos de la escuela. Sin perjuicio de ello, la capacitación de los jueces no es una cuestión que pueda quedar librada al mero ejercicio opcional que el magistrado formule. Los centros o escuelas de capacitación -ciertamente aquéllos que trabajan seria y profesionalmente en la capacitación y enseñanza, y no aquellos que pudieran armar un negocio de emisión de títulos sin el debido respaldo científico- propician una indiscutida toma de conciencia educativa, debiendo reforzarse el concepto de que la capacitación de los jueces es, antes que dotar aditivamente de capacidades científicas, el cumplir satisfactoriamente con una verdadera exigencia ética. 

La legitimación de los jueces se asienta en el perfeccionamiento y transparencia de los sistemas de designaciones (y también de capacitación y especialización), cada vez más abiertos y pluralistas. Es notorio que en las modernas sociedades mientras se constata en las encuestas de opinión pública la ineficiencia del sistema judicial y el desprestigio de la magistratura, paradójicamente el ciudadano común recurre cada vez más al Poder Judicial en búsqueda de soluciones no sólo para sus conflictos individuales, sino también como gestor de los intereses públicos generales, a conciencia de que, en muchos casos, los otros poderes políticos son incapaces de brindárselas, o las transfieren directa e implícitamente a los jueces (tutela del medio ambiente, patrimonio cultural, artístico o paisajístico y de los consumidores o usuarios en general). 

En definitiva, debe lograrse un mecanismo de selección equilibrado, cuyo objetivo no puede ser otro que la designación del mejor postulante para el cargo de juez que se desea cubrir. Sobre esa base conceptual, sin desconocer las opiniones de muchos autores sobre el particular, pensamos que el perfil de juez que necesita el país debe basarse en las siguientes cualidades: 

• Vocación de servicio y de trabajo. Compromiso con el Poder Judicial y principalmente con sus objetivos constitucionales. Orgullo por el trabajo que realiza. 
• Honestidad y conducta ética y social ejemplar. 
• Independencia de los poderes políticos, de sectores económicos y corporativos y de cualquier interés o influencia que pueda comprometer su trabajo. 
• Valentía. 
• Equilibrio psicológico en general. Condiciones físicas que le permitan mantener jornadas extensas de trabajo. 
• Idoneidad técnica y capacitación constante. 
• Liderazgo y habilidades para administrar los recursos a su cargo para el desarrollo del trabajo que se le encomienda. 
• Capacidad de conducción de los procesos a su cargo. Capacidad para adoptar decisiones complejas con agilidad y firmeza. 
• Capacidad comunicacional. Capacidad para dirigir audiencias e interactuar con inmediatez en forma constante con los justiciables, conociendo por su capacitación y experiencia los problemas, los conflictos, los usos y costumbres, entre otros aspectos, de los justiciables. Necesitamos jueces presentes y con ánimo de entender en forma integral y sustancial en los conflictos para resolverlos contribuyendo a la paz social y al afianzamiento de la Justicia. 
• Capacidad de comprensión sobre las realidades complejas que se encuentran bajo su juzgamiento, con aptitud para trasladarse físicamente y conocer in situ la realidad, acercándose de ese modo a la verdad jurídica objetiva. 

3) La elección y remoción de magistrados: El Consejo de la Magistratura del Poder Judicial. 

La organización del servicio de justicia requiere el cumplimiento de funciones político- administrativas (reclutamiento y administración de los recursos humanos, diseño y ejecución del presupuesto, infraestructura, informatización, reglamentos, control disciplinario, etc.) que si bien son complementarias son igualmente indispensables para la prestación de las funciones jurisdiccionales asignadas al Poder Judicial. 

Nuestra Constitución Nacional de 1853 depositó originalmente en la cabeza del Poder Judicial (Corte Suprema de Justicia) no sólo las decisiones jurisdiccionales y el control de constitucionalidad de las leyes, sino además el gobierno administrativo, reglamentario presupuestario y disciplinario de ese poder del estado. 

A lo largo del siglo XX -particularmente en su segunda mitad- se fueron revisando y revirtiendo en el mundo los sistemas que, como el nuestro, concentraban facultades administrativas en un tribunal superior de justicia. Se tendió en ese proceso a lograr una mayor eficacia de gestión y evitar que órganos jurisdiccionales se desviaran de su objetivo primario de impartir justicia. 

En el derecho comparado occidental se adoptaron básicamente dos sistemas a fin de resolver el problema derivado del requerimiento de apoyatura técnica especializada en materia de administración: (i) la creación de organismos técnicos desconcentrados, dentro de la esfera misma del Poder Judicial, a quienes encomendar las tareas específicas de administración, ejecución presupuestaria, reclutamiento y capacitación de personal, etc. (modelo adoptado -entre otros países- por Estados Unidos y Chile); y (ii) otorgar esas facultades a un órgano colegiado, plural y autónomo comúnmente denominado Consejo de la Magistratura o de la Judicatura. Además de las funciones administrativas judiciales, el Consejo de la Magistratura se perfiló en la mayoría de los países que lo adoptaron como órgano de selección, proposición y, en alguno de ellos, de designación de magistrados con el objeto de limitar la injerencia de los poderes políticos en ese proceso de reclutamiento de la judicatura y afianzar, de ese modo, la independencia de los jueces. 

La institución del Consejo de la Magistratura reconoce sus orígenes en constituciones europeas de tinte parlamentario. Su antecedente más notorio se ubica en la Constitución francesa de 1946 que instituyó el Consejo Superior de la Magistratura. Fue precedente del Consejo Superior de la Magistratura italiano (1947) y más tarde del Consejo General del Poder Judicial de España (1978). Esos modelos fueron posteriormente adoptados por gran número de países latinoamericanos. Nuestro país, en el orden federal, incorporó esa institución en la reforma constitucional llevada a cabo en el año 1994. Cabe recordar que antes de esa reforma constitucional, la selección de candidatos a magistrados la efectuaba exclusivamente el Presidente de la Nación y su posterior designación la efectuaba esa misma autoridad -tal como sucede actualmente- con acuerdo del Senado de la Nación. Mientras que la acusación, juzgamiento y remoción de los magistrados correspondía al Congreso Nacional. 

La cuestionada credibilidad del Poder Judicial y su sospechada connivencia o sujeción al poder político a través de la actuación de algunos magistrados generó primero en ámbitos académicos y jurídicos, y luego en la sociedad en general, la necesidad crear otro sistema para nombrar y remover jueces que garantizara no sólo la idoneidad de los candidatos sino también una mayor transparencia e independencia. 

En el marco de esa demanda social se creó el Consejo de la Magistratura en nuestra fisonomía institucional. Se propuso fundamentalmente con su incorporación: (i) sustraer de la Corte Suprema la administración de los recursos del Poder Judicial a fin de que la judicatura pueda abocarse primordialmente a su función específica de impartir justicia; (ii) limitar la discrecionalidad del poder político en la designación de los jueces de instancias inferiores; y (iii) contar un con un proceso de selección y designación objetivo de magistrados sobre la base de la idoneidad profesional y moral de los candidatos. 

La Constitución Nacional reformada en 1994 incorporó el Consejo de la Magistratura al derecho argentino (artículo 114) como nuevo órgano responsable de la selección de los jueces inferiores a la Corte Suprema, el ejercicio del poder disciplinario sobre los mismos y la administración de los recursos económicos asignados al Poder Judicial. La Constitución Nacional confirió al Consejo de la Magistratura seis atribuciones específicas: (i) “seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores”; (ii) “emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores”; (iii) “administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia”; (iv) “ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados”; (v) “decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente”; y (vi) “dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia”. 

En cuanto a su composición, la Carta Magna estableció una directriz genérica: “será integrado periódicamente de modo que se procure un equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultante de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal”. Añadió que “será integrado, asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico”. 

El artículo 114 delegó al Congreso Nacional la reglamentación organizativa y funcional del Consejo de la Magistratura mediante una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara legislativa. Esa ley reglamentaria -conforme la cláusula transitoria decimotercera de la Constitución reformada- debía ser sancionada antes de los 360 días de concluida la reforma del año 1994. La Constitución reformada complementó este instituto con el Jurado de Enjuiciamiento (artículo 115) como órgano a cargo del juzgamiento de los jueces de tribunales inferiores y que actúa en base a la acusación que le eleva el Consejo de la Magistratura. 

El Consejo de la Magistratura -junto con el Jurado de Enjuiciamiento- fue finalmente reglamentado en diciembre del año 1997 por la ley 24.937. Esta norma fue posteriormente reformada sustantivamente, en febrero de del año 2006, por la ley 26.080. El intento de una nueva modificación en 2013 fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema. Se postulaba la elección de los consejeros por el voto popular en el marco de la pretendida “democratización de la Justicia”. Un intento populista. 

I – Composición: 

En su composición inicial el Consejo de la Magistratura estuvo integrado por 20 miembros: 5 miembros del estamento judicial (el Presidente de la Corte Suprema de Justicia -a quien a su vez se le asignó la presidencia del Consejo- y 4 jueces inferiores), 9 miembros del estamento político (8 legisladores -4 legisladores de cada Cámara correspondiendo 2 a la mayoría, 1 a la primera minoría y 1 de la segunda minoría- y 1 representante del Poder Ejecutivo), 4 abogados en ejercicio de la profesión, 1 académico y 1 catedrático de derecho. 

Evidentemente la representación “equilibrada” -esto es la no superioridad de un estamento sobre otro- que ordenó la Constitución no fue respetada por el legislador. Obsérvese que los poderes políticos adquirieron una representación del 45%, superando holgadamente a la de los jueces (25%) y por más del doble a la de los abogados en ejercicio de la profesión (20%). 

De modo pues que el Consejo de la Magistratura inició su funcionamiento con un vicio de origen en su conformación; vicio no menor si se tiene en cuenta -como se dijo- que uno de los objetivos primordiales tenidos en cuenta por el constituyente al incorporar este instituto fue precisamente el de preservar la independencia del Poder Judicial del poder político. 

Lamentablemente en reforma instrumentada por la ley 26.080 -sumida en un gran debate y controversia pública- la preponderancia política, con el consiguiente desequilibrio en la composición del órgano, se agravó notoriamente. El número de miembros se redujo de 20 a 13 consejeros. Pero esa reducción no fue proporcional entre los estamentos que lo componen. La representación política se incrementó al 53,8% (6 legisladores -3 por cada Cámara correspondiendo 2 a la mayoría y 1 a la primera minoría41- y 1 representante del Poder Ejecutivo), la representación de los jueces se redujo al 23% (3 miembros) y la de los abogados también disminuyó al 15,3% (2 miembros). Se completó la integración con 1 representante del ámbito académico. 

Modelos latinoamericanos 

• Paraguay: La participación política en el Consejo de la Magistratura es del 37,5%. De sus 8 miembros, 3 son políticos (1 representante del Poder Ejecutivo, 1 Senador Nacional y 1 Diputado Nacional). 
• Perú: No hay representantes políticos en el Consejo Nacional de la Magistratura. Está integrado por 7 miembros (4 miembros de la sociedad civil, 2 jueces y 1 jurista). 
• Colombia: Está integrado exclusivamente por magistrados. 
• México: La representación política en el Consejo de la Judicatura es del 42,8%. De sus 7 miembros, 2 son designados por el Senado Nacional y 1 por el Presidente de la República. 

Es de señalar que el porcentaje de participación de los poderes políticos en la composición del Consejo de la Magistratura Argentino es uno de los más altos del derecho comparado. Es sensiblemente superior a la de los sistemas europeos y en Latinoamérica solamente lo supera el modelo boliviano. 

La reforma introducida mediante la ley 26.080, eliminó la representación de la Corte Suprema en el Consejo y, consecuentemente, su presidencia del cuerpo. 

Se excluyó así totalmente a la cabeza máxima del Poder Judicial de la Nación de participar en las delicadas funciones que incumben al Consejo en la administración de ese poder del Estado. Además, se infringió el mandato constitucional contenido en el artículo 114 en cuanto dispone que el Consejo debe integrarse por “jueces de todas las instancias”, lo cual comprende indiscutiblemente a la Corte Suprema. 

Con esta nueva estructura, los cinco representantes del oficialismo (cuatro legisladores más el representante del Poder Ejecutivo) pueden bloquear las decisiones que requieran mayoría agravada de dos tercios (entre otras, para la conformación de ternas, imponer sanciones y formular acusación de magistrados).  Además, los siete representantes del poder político en su conjunto pueden conformar quórum propio en el plenario (no necesitan la presencia de jueces, abogados o académicos para sesionar), tienen mayoría absoluta (mitad más uno de la totalidad de los miembros) para tomar decisiones que no requieran mayoría agravada y además posee capacidad para bloquear todas las decisiones que quiera adoptar el cuerpo. 

Podría argumentarse que resulta equivocado considerar al estamento político como un solo bloque de decisión en tanto estaría conformado tanto por representes legisladores de la mayoría -generalmente oficialista- como de la primera minoría -habitualmente opositora- al gobierno de turno. Sin embargo, no puede desconocerse que de todas maneras ello importaría el riesgo de retrotraer en la práctica al sistema anterior a la reforma constitucional de 1994 en el cual la designación de magistrados se realizaba mediante negociaciones políticas entre el Poder Ejecutivo y las bancas mayoritarias del Congreso. Además, es de destacar que experiencias observadas en algunas provincias -potencialmente replicables en el orden nacional- revelan que no siempre la primera minoría legislativa es opositora al poder gobernante.

El mismo desequilibrio en la integración se replica en el órgano complementario del Consejo, el Jurado de Enjuiciamiento. Este Jurado está integrado por 4 legisladores (2 por cada Cámara), 2 jueces y 1 abogado. Los miembros de este cuerpo son elegidos por sorteo semestral público entre listas compuestas por representantes de cada estamento. Tema no menor en la eficiencia operativa del cuerpo es que la condición de miembro del Consejo no es incompatible con el ejercicio de cargo o profesión en virtud del cual se originó la designación (salvo para los representantes abogados que deben suspender su matrícula federal mientras dure el desempeño efectivo de sus cargos). Bien se ha recalcado a ese respecto que, dado el cúmulo de responsabilidades que tienen los miembros consejeros, es aconsejable que los legisladores y jueces cubran sus funciones con representantes de tales estamentos -pero no necesariamente con ellos mismos- a fin de que actúen con mayor propensión a fortalecer las notas de independencia y funcionalidad que jerarquizarían al Consejo. 

Los miembros del Consejo y del Jurado perciben una remuneración equivalente a la de un juez de la Cámara Nacional de Casación Penal, salvo los miembros magistrados y legisladores cuyas funciones son honorarias. La duración de su mandato es de cuatro años, con la posibilidad de reelección por una vez en forma consecutiva. 

Por último, para ser miembro consejero se requiere cumplir con las condiciones exigidas para ser juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

II – Organización y Funcionamiento: 

El Consejo de la Magistratura actúa en sesiones plenarias, por la actividad de sus comisiones y por medio de una Secretaría del Consejo, una Oficina de Administración Financiera y otros organismos auxiliares. Cuando actúa en sesión plenaria sus atribuciones más importantes son: (i) dictar su reglamento general; (ii) designar a su presidente y vicepresidente; (iii) designar y remover a los integrantes de cada comisión; (iv) designar al administrador general del Poder Judicial de la Nación, al secretario general del Consejo, al secretario del cuerpo de Auditores y a los titulares de organismos auxiliares; (v) disponer la apertura del procedimiento de remoción de los magistrados -previo dictamen de la Comisión de Disciplina y Acusación- y formular la acusación ante el Jurado de Enjuiciamiento; (vi) reglamentar los concursos públicos de antecedentes y pruebas de oposición; (vii) aprobar concursos y remitir al Poder Ejecutivo ternas vinculantes de candidatos a magistrados; (viii) organizar el funcionamiento de la Escuela Judicial; y (ix) aplicar sanciones a magistrados a propuesta de la Comisión de Disciplina y Acusación. 

El Presidente del Consejo es designado por mayoría absoluta de la totalidad de los miembros (es decir, 7 de ellos). Dura un año en su mandato y puede ser reelecto con intervalo de un período. En las votaciones tiene voto simple, salvo en caso de empate en el que tiene voto doble. El Consejo tiene también un Vicepresidente quien reemplaza al Presidente en caso de ausencia. 

Funcionalmente, el Consejo de la Magistratura se divide en cuatro comisiones: 

A) Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial. Principalmente se ocupa de convocar a concursos públicos para cubrir vacantes de magistrados, sustanciar los concursos designando el jurado y confeccionar las ternas para su elevación al plenario. Asimismo, se encarga de dirigir la Escuela Judicial. 

B) Comisión de Disciplina y Acusación. Es de su competencia proponer al plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados como así también proponer la acusación de éstos a los efectos de su remoción. 

C) Comisión de Administración Financiera. Fundamentalmente, tiene funciones de fiscalización a nivel de control financiero y de legalidad. 

D) Comisión de Reglamento. Entre sus funciones, elabora proyectos de reglamento que le sean encomendados. Asimismo, analiza y emite dictamen sobre proyectos de reglamentos que le sean remitidos por la presidencia, el plenario, comisiones e integrantes del Consejo. Y también emite dictámenes en caso en los casos en que se planteen conflictos de interpretación derivados de la aplicación de reglamentos. 

En la integración de las comisiones -al igual que el plenario- prevalece claramente el estamento político. Ese sector tiene el 50% de los miembros de la Comisión de Selección de Magistrados y Escuela Judicial (4 miembros sobre 8), el 55,5% de los integrantes de la Comisión de Disciplina y Acusación (5 miembros sobre 9), el 57% de los integrantes de la Comisión de Administración y Financiera (4 miembros sobre 7). Solamente no posee mayoría en la Comisión de Reglamento (2 miembros sobre 6). 

Finalmente, entre los organismos auxiliares del Consejo cabe mencionar a: 

• Oficina de Administración y Financiera. Tiene a su cargo -entre otras funciones- la elaboración del anteproyecto de presupuesto anual del Poder Judicial de la Nación, su posterior ejecución y la dirección de las oficinas de personal, estadística, contrataciones, arquitectura e imprenta. Está a cargo un Administrador General designado por el plenario a propuesta del Presidente del cuerpo. 
• Secretaría General del Consejo. Presta asistencia directa al Presidente, Vicepresidente y al plenario del Consejo. Dispone las citaciones a las sesiones del plenario, coordina las comisiones del Consejo, prepara el orden del día a tratar, lleva las actas correspondientes y cumple con las demás funciones establecidas en los reglamentos internos. 
• Escuela Judicial. Promueve la formación y el perfeccionamiento de los jueces, funcionarios, empleados y de los aspirantes a magistrados. La concurrencia y aprobación de los cursos de la Escuela Judicial es considerada como antecedente relevante en los concursos para la designación de los magistrados y para la promoción de quienes forman parte de la carrera judicial. 

III – El funcionamiento del Consejo de la Magistratura 

No tenemos dudas de que hay consenso en todas las personas interesadas en el mejoramiento del Poder Judicial en cuanto a que el funcionamiento del Consejo de la Magistratura y el sistema de designación, promoción y remoción de magistrados es perfectible. La política de Justicia que requiere nuestro país impone mejorar el funcionamiento del Consejo de la Magistratura y los procedimientos que aplica el organismo 

Aunque existen ciertas opiniones críticas a esta institución, creemos firmemente -en coincidencia con la opinión doctrinal mayoritaria- que la incorporación del Consejo de la Magistratura al sistema institucional argentino constituyó un avance en pos de la independencia y excelencia en la administración del servicio de justicia. Sin embargo, habiendo transcurrido más de 20 años desde su puesta en funcionamiento (noviembre de 1998), es imperiosa una reformulación de las normas reglamentarias del Consejo de la Magistratura a fin de optimizar el cumplimiento de sus cometidos constitucionales. 

La última reforma introducida por la ley 26.080 -promulgada, como se dijo, en medio de una gran controversia pública- sin duda ha restado legitimidad social a la institución y, en sus aspectos sustanciales, ha marcado un retroceso en su estructura y funcionalidad. Y ello repercute negativamente en la confianza y en la credibilidad de los habitantes del país en el Poder Judicial y, en lo sustancial, en el funcionamiento mismo del Poder Judicial. 

Ciertas enmiendas se revelan a esta altura indispensables para revertir esa pálida imagen. Despolitizar la institución (en el sentido de limitar la actual preponderancia de los representantes de los órganos políticos), acelerar los procesos de selección y designación de magistrados, reformular el reglamento de concursos, organizar procesos de control de calidad del servicio de justicia, mejorar los procesos de reclutamiento de recursos humanos, son algunas de las materias prioritarias. 

El debate debe seguir abierto y es prioritario que el mismo permanezca vigente en nuestra agenda pública institucional. Pretendemos contribuir a ese objetivo formulando a continuación una serie de propuestas que, en nuestra opinión, sintetizan los lineamientos fundamentales que deben guiar el rediseño estructural y operativo de ese órgano: 

A) Respetar el principio de “equilibrio” en la composición del Consejo de la Magistratura establecido en el artículo 114 de la Constitución Nacional. En ese sentido, debe equipararse la actual representación de los órganos políticos con la de los jueces y los abogados de modo que ninguno de esos estamentos tenga por sí solo capacidad para conformar quórum propio, mayoría para tomar decisiones o capacidad de bloqueo para la adopción de las mismas. 

Como bien se dijo, “ante la amplitud de las facultades del Consejo, mayor es el deber de obrar con prudencia y pleno conocimiento de las cosas al determinar su integración”. 

B) Restablecer la representación de la segunda minoría legislativa en el cuerpo (suprimida mediante la reforma de la Ley 26.080) de modo que los tres bloques legislativos mayoritarios tengan representatividad en el Consejo asegurando de ese modo la pluralidad de su integración con distintos sectores políticos. 

C) Equilibrar asimismo la integración de las comisiones del Consejo de la Magistratura entre los estamentos representativos de los órganos políticos, jueces y abogados. En esa línea, incorporar la participación de los abogados (actualmente excluidos) en la Comisión de Selección y Escuela Judicial. 

D) Restituir la participación de la Corte Suprema de Justicia en la integración del Consejo (suprimida mediante la ley 26.080), cumpliendo de ese modo con el artículo 114 de la Constitución que ordena la participación de representantes judiciales de todas las instancias. 

E) Instituir la dedicación exclusiva funcional -con la salvedad de actividades académicas que no perturben la prestación del servicio- de todos los miembros consejeros, debiendo suspender durante su mandato el ejercicio de cualquier otra función pública o privada. 

A los efectos de asegurar la dedicación plena a su función: 

• Los representantes de los magistrados no podrán ser jueces en ejercicio y si fuesen funcionarios gozarán de licencia durante todo el tiempo de su mandato. 
• El representante de la Corte Suprema de la Justicia no podrá ser ministro en ejercicio de ese órgano y si es funcionario gozará de licencia durante su mandato como miembro consejero. 
• Los representantes del Poder Legislativo no podrán ser legisladores en ejercicio y su función no podrá ser concurrente con otro cargo público. 
• Todos los miembros consejeros estarán inhabilitados para postularse a cargos públicos electivos durante el ejercicio de su mandato. 
• Todos los consejeros deben trabajar todos los días hábiles del mes en horarios completos en los asuntos del Consejo de la Magistratura, en forma personal e indelegable, pudiendo ser asesorados únicamente en aspectos técnicos puntuales que escapen a su conocimiento. 
• Las vacaciones de los consejeros se deben tomar en forma rotativa de modo tal que el organismo no se paralice nunca, pudiendo participar incluso a la distancia en las sesiones del Consejo o sus comisiones, mediante video o teleconferencia. En todos los casos, y en todas las sesiones, los consejeros deberán expresar su voto en forma personal; y en caso de ausencia podrán hacerlo en forma anticipada o en un plazo perentorio posterior, por escrito, considerándose el silencio como voto positivo. 

F) Equilibrar la composición del Jurado de Enjuiciamiento, eliminando la preponderancia del sector político. A ese respecto, adherimos a la postura de restablecer la composición que originariamente tuvo ese órgano conforme la Ley 24.937: 3 legisladores, 3 jueces y 3 abogados. 

G) Reevaluar el actual mecanismo de integración del Jurado de Enjuiciamiento mediante elección por sorteo y para cada caso concreto. Coincidimos con quienes opinan que una integración de ese órgano con miembros permanentes podría aportar continuidad, previsibilidad y solidez jurisprudencial en las delicadas funciones de juzgamiento en la conducta de magistrados. 

Además, consideramos que debe modificarse el método de elección del jurado representante de los abogados que actualmente se efectúa mediante sorteo entre todos los profesionales del país con matrícula federal (solamente en la Capital Federal hay más de 60.000 profesionales de los cuales más de la mitad tiene menos de 15 años de antigüedad). Su elección se realiza sin ninguna compulsa de sus antecedentes éticos, profesionales y personales, quedando de ese modo al azar su probidad. Postulamos, en reemplazo de este sistema, su elección por voto directo de sus pares (tal como lo establecía anteriormente la ley 24.937) en base al prestigio profesional de los mismos. 

H) Jerarquizar la función de los miembros consejeros equiparando su remuneración a la de juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (esto es una escala salarial superior a la que actualmente perciben equivalente a la de juez de Cámara Nacional de Casación Penal). También, suprimir los cargos honorarios (actualmente vigente para los miembros jueces y legisladores) en congruencia con la exigencia de dedicación exclusiva que propusimos en punto anterior. 

I) Por su parte, quienes integren el Jurado de Enjuiciamiento percibirán un viático equivalente a la remuneración diaria de un juez de la Corte Suprema de Justicia de la Nación por cada jornada en la que ejerzan la función de jurado. 

J) Inhabilitar para participar en los concursos de selección de magistrados y para ingresar en el Poder Judicial de la Nación en cualquier cargo que no sea dentro del Consejo de la Magistratura, a los miembros consejeros (en ejercicio y hasta cuatro años desde la finalización de su mandato), asesores, funcionarios y empleados del Consejo. 

K) Convocar los concursos para cubrir vacancias en las magistraturas cada dos años, por categoría, fuero, jurisdicción y especialidad poniéndose públicamente en conocimiento de los interesados que el concurso estará destinado a cubrir todas las vacantes que se produzcan durante su sustanciación y hasta dos años después de finalizado. En la actualidad a partir del momento en que se produce una vacante se llama a concurso, se conforma un jurado, se otorga una fecha de inscripción para la prueba de oposición y, luego de la evaluación y entrevistas, se elabora la terna de candidatos que se eleva al Poder Ejecutivo. Con esta propuesta se acortarían el procedimiento, plazos y cobertura de las vacancias. 

L) Reformular el “Reglamento de Concursos Públicos de Oposición y Antecedentes” a fin de acotar el cómputo de los años de antigüedad en el ejercicio profesional o judicial (por si sola insuficiente sin estar acompañada de merecimientos) como antecedente relevante, y muchas veces determinante, en los concursos de acceso a la magistratura. 

Los exámenes deben tener una incidencia mayor en la calificación total del candidato. Y deben contemplar aspectos técnicos, funcionales, éticos, vocacionales, etc. Para lo cual debe contemplarse la posibilidad de crear Jurados diferenciados para cada uno de esos aspectos. Los exámenes deben ser mucho más exigentes y profundos. Los jurados -y por supuesto también los consejeros- deben estar a la altura de ese nivel de exigencia. 

M) Disminuir la discrecionalidad en la evaluación de los antecedentes de los candidatos delegando esa función a los jurados (integrado para cada concurso en particular por jueces y profesores universitarios de derecho). Actualmente esa evaluación es realizada por la Comisión de Selección, lo que en la práctica puede restar objetividad al proceso y contribuir a la sospecha de cruzamiento de favores entre los consejeros para beneficiar a determinados candidatos. 

N) Restablecer la obligación de contar con al menos quince años en el ejercicio de la profesión para actuar como jurado en un concurso. La reforma introducida por la ley 26.080 eliminó esa obligación que estaba contenida originalmente en la reglamentación de los concursos. 

O) Prohibir expresamente y sancionar gravemente, con medidas funcionales e incluso económicas, el lobby directo o indirecto tendiente a influir en las decisiones de los consejeros o jurados. Establecer un sistema por el cual los exámenes sean absolutamente reservados, descalificando a cualquier candidato que pretenda conocer su contenido con anterioridad, sancionándoselo gravemente en su función o profesión, y exonerando y sancionando gravemente desde el punto de vista económico a cualquier empleado, asesor, consejero o jurado que hubiera anticipado en cualquier aspecto el contenido de un examen, sin perjuicio de promoverse activamente las responsabilidades penales que pudieran surgir por ese reprochable obrar. 

Ciertamente, seguir el mismo criterio de responsabilización y sanción económica y penal respecto de cualquier funcionario que pretenda influir en alguna causa judicial ofreciendo en forma directa o indirecta, explícita o tácita, algún tipo de apoyatura en la carrera judicial. 

P) En el marco de las atribuciones del Consejo sobre la administración de los recursos del Poder Judicial, organizar procesos de control de gestión periódicos e inspección de tribunales inferiores y oficinas administrativas judiciales de manera de procurar que sus integrantes trabajen más y eficientemente. Asimismo, instaurar sistema de premios y castigos para magistrados, funcionarios y empleados en función de su productividad y la valoración objetiva de los usuarios de sus servicios. 

Q) Designar por concurso público de antecedentes y oposición al Administrador general del Poder Judicial de la Nación, al Secretario General del Consejo y a los titulares de los organismos auxiliares de ese cuerpo. 

R) Reclutar mediante concurso público a los recursos humanos afectados a las oficinas auxiliares del Consejo con evaluación periódica de sus funciones y obligación de capacitación constante. El Consejo -en tanto órgano encargado de la organización y administración del Poder Judicial- debe procurar la captación y formación de administradores judiciales que no sólo sean graduados del derecho sino también de otras carreras relacionadas con la administración de recursos. 

S) Establecer un plazo de caducidad improrrogable (salvo razones excepcionales) de seis meses a las denuncias efectuadas contra magistrados, e instituir la posibilidad expresa de rechazarlas in limine cuando no tuviesen verosimilitud en sus fundamentos. En línea con esta propuesta, debe establecerse un procedimiento expeditivo para el tratamiento de las denuncias, con responsabilidades objetivas de los consejeros y sus auxiliares. 

T) Introducir en el actual Reglamento de Disciplina y Acusación de magistrados medidas de protección de denunciantes y testigos, especialmente cuando éstos son empleados o funcionarios judiciales. 

U) Reglamentar el artículo 99 inciso 4 de la Constitución Nacional a fin de que la selección por parte del Poder Ejecutivo del candidato propuesto por el Consejo y la posterior remisión del pliego al Senado para su acuerdo se efectúe en un plazo máximo razonable de 45 días. Vencido ese plazo, en caso de silencio, se considerará tácitamente aprobada la propuesta de designación que en primer término hubiese aconsejado el Consejo. Mismo plazo de 45 días cabe imponer a la manifestación de acuerdo del Senado y a la posterior designación formal del candidato. 

La agenda de reforma judicial en pos de la construcción de un Poder Judicial independiente, con legitimidad social y eficiente en su cometido de administrar justicia debe necesariamente incluir al Consejo de la Magistratura como órgano clave en nuestro andamiaje institucional. Sin dudas queda mucho por hacer en la mejora funcional y operativa de esa institución a fin de asegurar el cumplimiento de los cometidos básicos que le fueran confiados por el constituyente. Es un desafío del que no se puede desertar. 

4) Otras medidas para preservar la independencia del Poder Judicial 

Se propone que se prohíba expresamente que un Juez pueda intentar influir sobre un magistrado de una instancia anterior en cualquier causa en trámite bajo su órbita. Cualquier representante de los poderes políticos, incluyendo asesores o empleados, que solicite una audiencia ante un Juez, por la razón que fuere, debe saber que se levantará un acta de todo lo que ocurra en esa audiencia, que la misma será grabada, y que si se tratara de una cuestión institucional relevante y secreta, podrá archivarse la grabación en forma reservada en dependencias de la Corte Suprema de Justicia de la Nación. 

Cualquier difamación pública que se produzca respecto de un magistrado o funcionario judicial en funciones, o nota periodística imprecisa o falsa sobre una causa, que la Justicia pueda considerar que está influyendo negativamente en su independencia y en su labor, debe dar lugar a la réplica inmediata mediante un comunicado oficial que se canalizará institucionalmente a través de dependencias del Poder Judicial. 

Los periodistas no deben poder hablar en forma directa con magistrados, funcionarios o empleados sobre causas judiciales en trámite. Los periodistas pueden acceder a la información pública sobre causas judiciales a través de una oficina centralizada, con personal de carrera y designado por concurso de antecedentes. Asimismo, las bases de datos de las causas judiciales deben ser públicas y accesibles para cualquier periodista, como lo son casi en todos los casos hoy, pero mejorándolas y completándolas. Los jueces deben hablar a través de sus sentencias. 

Cualquier manifestación que se realice frente a un tribunal debe hacerse conforme a la ley y en orden. Ningún magistrado debe sentirse afectado en su independencia por manifestaciones organizadas políticamente; y en su caso deben establecerse mecanismos razonables y ágiles para canalizar las denuncias que resulten pertinentes. 

5) Recursos humanos del Poder Judicial y los auxiliares externos 

Los recursos humanos del Poder Judicial son imprescindibles para la adecuada prestación del servicio de Justicia. Por ello, deben ser seleccionados en función de su vocación de servicio, compromiso con la tarea desarrollada, sentido de pertenencia, honestidad, idoneidad, contracción al trabajo y capacitación técnica. Todos los cargos deben ser por concurso de oposición y antecedentes. Proponemos la elaboración de listados para todas las categorías, como existen en la fecha, pero elaborados con exámenes mucho más profundos. 

La capacitación constante debe ser ponderada muy especialmente. Las evaluaciones deben ser trescientos sesenta grados y confidenciales, según las prácticas más modernas en cuanto a la evaluación de los recursos humanos. 

Se debe instaurar un sistema de premios y castigos que no sólo se apoye en la eventual promoción, sino en la asignación de bonus, becas de estudio, condecoraciones, etc.  Asimismo, es fundamental que el Poder Judicial disponga de auxiliares técnicos confiables, en el marco de un sistema que a la vez tienda a suprimir los casos de corrupción relativos al trabajo actual de tales auxiliares. Por tal razón, dentro de las propias dependencias del Poder Judicial deben existir cuerpos especializados mejorados de especialistas (ingenieros, economistas, actuarios, contadores públicos, médicos, expertos en administración, martilleros, entre otros). Luego, los magistrados de todos los fueros podrían recurrir a esos cuerpos para la elaboración de pericias, para el desempeño de sindicaturas concursales, para la intervención de empresas, para los remates públicos y licitaciones, etc. 

6) Los procedimientos legales y los recursos humanos y materiales para llevarlos a cabo 

Todos los procedimientos deben agilizarse si se tiene en vista que la finalidad del servicio de justicia debe ser la máxima efectividad posible en la solución de conflictos en tiempo, costo y calidad. Es fundamental acelerar todas las medidas que conducen a la conformación del expediente digital. La interconexión informática con firma digital debe generalizarse dentro del Poder Judicial, entre éste y los Poderes Judiciales provinciales, entre todos ellos y las dependencias públicas de los poderes políticos a las que se deben requerir informes (registros de propiedad, direcciones de personas jurídicas, registro de antecedentes penales, etc.). Todas las empresas, ONG e instituciones deben informar una dirección de correo electrónico a una base de datos generalizada a la que cualquier tribunal pueda requerir un informe y éste deba ser contestado en 48 o 72 horas. 

Es menester instaurar la oralidad en los procedimientos como principio, y no como excepción, estableciendo que todos los traslados se produzcan en el acto y que se adopten la mayor cantidad de decisiones posibles en cada caso. 

Debe continuarse con la eliminación de prácticas anacrónicas como la costura de expedientes (expediente digital), los pases de expedientes (debe enviarse el expediente digital por correo electrónico), la remisión de millones de pedidos de informes (uso de la tecnología), etc. 

Los procedimientos legales deben establecer mecanismos para que los Jueces dediquen la mayor parte de su tiempo a diseñar la estrategia del Tribunal en cada proceso y dependiendo de qué tipo de proceso se trate, a ordenar las pruebas pertinentes, a tomar audiencias, a ponderar las pruebas y a sentenciar. Funcionarios de jerarquía inferior deben ser los que implementen bajo su responsabilidad todas las decisiones de trámite. 

El Poder Judicial debe establecer oficinas centralizadas de informes, abandonando progresivamente el concepto centenario de las mesas de entradas de los tribunales; debe establecer oficinas centralizadas de servicios (remisión de piezas escritas y recepción y distribución interna); debe establecer plantas de personal que brinden servicios a varios jueces a la vez; comunicaciones centralizadas; eliminación del secretario privado; cuerpos profesionales que constantemente hagan diligencias judiciales en el campo en el que se han producido los conflictos para tomar conocimiento directo y real de lo sucedido; amplias facultades de indagación y medios para poder concretarlo. 

Es menester, en definitiva, repensar todos los procesos legales, basándose en la oralidad, inmediación de los tribunales y en la focalización de los recursos en las tareas sustantivas, con una fuerte reducción del tiempo que insume la tarea burocrática inútil, y apoyándose al máximo en las prestaciones de la tecnología informática aplicada. 

Es fundamental, para la consecución de las propuestas desarrolladas en este trabajo, generar una mejora sustancial en la formación académica de los abogados; introducir la formación ética obligatoria en todas las facultades de derecho; establecer normas que impongan el cumplimiento efectivo de las normas éticas por parte de los abogados; disponer exámenes de antecedentes estrictos para habilitar el ejercicio de la profesión ante los tribunales, habilitación que debería renovarse periódicamente; prever duras sanciones económicas y vinculadas con la eventual suspensión o supresión de las matrículas -que sean operativas y no letra muerta– a aquellos profesionales que violen esas normas; etc. En definitiva, generar un sistema de trabajo de los abogados que contribuya al fortalecimiento del Poder Judicial y no que lo deteriore. 

Los abogados merecen la misma consideración que los magistrados, en cuanto a su respeto y trato. Más si se está exigiendo mayor esfuerzo y mayor rigor para evaluar la conducta de un magistrado, lo mismo debe ocurrir respecto de los abogados; máxime cuando lamentablemente se multiplican periódicamente las conductas que implican una falta de respeto y por tanto una afectación de nuestros tribunales. 

7) Conclusiones

La República Argentina necesita una política de Justicia acorde con los mandatos de nuestra Constitución Nacional. 

La independencia del Poder Judicial debe ser fortalecida y deben adoptarse numerosas medidas en ese sentido. 

Los procedimientos legales deben modificarse para lograr mayor calidad y agilidad en la prestación del servicio de Justicia, priorizando la oralización y la mayor informatización, a la par de reformas estructurales que optimicen la utilización de los recursos. 

Todos los recursos humanos deben ser profesionales, idóneos, honestos y comprometidos, y designados por concurso; y debe instaurarse para todos los recursos humanos del Poder Judicial un sistema de premios y castigos adecuado. 

El funcionamiento del Poder Judicial debe ser controlado en forma permanente. 

Y finalmente todos los profesionales que interactúan con el Poder Judicial, especialmente los abogados, deben contribuir seria y sistemáticamente al fortalecimiento del Poder Judicial. 

Sobre esa base, lograr la consecución de los siguientes objetivos: 

• Que el Poder Judicial se encuentre en la cima de la confianza y credibilidad. 
• Lograr honestidad y comportamiento ético de los integrantes del Poder Judicial.
• Lograr que el Poder Judicial actúe con el máximo posible de independencia respecto de los Poderes Políticos y otros sectores de influencia.  
• Lograr que el Poder Judicial preste un servicio sumamente eficaz, eficiente y ágil, para la preservación y respeto generalizado de sus derechos y para la sanción de la violación de los mismos, sin demoras excesivas.

Escuchá la entrevista a Martín Lagos, autor de nuestra reforma del Sistema Financiero

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1) Caracterización general de los mercados financieros, sus funciones e importancia

Los aspectos que más claramente distinguen las economías desarrolladas de aquellas que no lo son, son: la diversidad de instituciones, mercados, canales, mecanismos e instrumentos que posibilitan la utilización y aplicación por parte de personas físicas o jurídicas, de recursos excedentes poseídos por terceros; el volumen significativo total de los recursos que se canalizan a través de estos medios y los plazos extendidos; los grandes montos y bajos costos que pueden obtener los demandantes de financiación, 

En sentido contrario, la escasez (o carencia) de canales, mercados, instrumentos, el relativamente pequeño volumen de recursos canalizados y la escasez de financiamiento accesible a largo plazo, no sólo caracterizan al subdesarrollo, sino que son una de sus principales causas. En efecto, estos rasgos (que configuran un verdadero cuadro de “raquitismo financiero”) impiden el acceso fluido y la rápida acumulación de capital físico y humano por parte de las personas físicas y de las empresas, que es lo mismo que decir que retardan el crecimiento individual y del conjunto social. 

La expresión mercados financieros (o también sector financiero) alude al conjunto de mercados e instituciones en los que se transan contratos que contienen promesas de entrega, devolución o pago de dinero, valores, rentas, intereses, especies o bienes en determinados plazos de tiempo, contratos genéricamente conocidos como instrumentos financieros. Estos contratos especifican los derechos o créditos de las partes que los detentan – por haberlos adquirido – así como las obligaciones o deudas de las partes que los han emitido. Para los primeros se trata de activos, en tanto que para los segundos son pasivos. Las transacciones que dan origen a nuevos contratos o instrumentos financieros se denominan primarias, en tanto que las transacciones por las cuales contratos o instrumentos preexistentes cambian de manos o de titularidad se denominan secundarias.

La importancia del sector financiero y de los mercados que lo conforman está dada porque en ellos:

Quienes desean I) consumir o invertir en exceso de sus ingresos corrientes y/o II) cubrir riesgos o posiciones riesgosas, podrán obtener – emitiendo el correspondiente instrumento o nuevo contrato – el dinero, los bienes o las coberturas de quienes se hallan en disposición y condiciones de proveerlos.

Quienes desean desprenderse o vender contratos financieros preexistentes, podrán hallar compradores en los mercados de transacciones secundarias, y quienes tienen ingresos corrientes en exceso de lo necesario para de sus pagos inmediatos podrán invertir tales excedentes en la compra de instrumentos financieros, ya en el mercado de transacciones primarias, ya en el de transacciones secundarias. 

Esta somera descripción es demostrativa de la importancia que tienen estos mercados, aún incompletos e imperfectos, para el logro de una razonable asignación de recursos.

2) Condiciones para que la actividad de los mercados financieros sea conducente, amplia y profunda.

La funciones y roles que desempeñan los mercados financieros imponen a los poderes públicos las siguientes exigencias:

• Proveer un marco legal que dé certeza de sus derechos y obligaciones a las partes contratantes.
• Mantener una elevada calidad de gestión en los respectivos poderes de policía (el Banco Central, como responsable de la política monetaria y la supervisión amplia de los mercados financieros, y las respectivas superintendencias de bancos, seguros y demás participantes de estos mercados).
• Administrar la economía y las finanzas públicas (impuestos, gastos, financiación, endeudamiento, etc.) de manera de asegurar un marco macroeconómico estable, no comprometiendo la estabilidad de la moneda, ni distorsionando la estructura de precios relativos o generando presiones indebidas sobre las tasas de interés.
• Preservar la estabilidad de la moneda, o sea de la unidad de cuenta (en nuestro caso el Peso).
• Ser unidad de cuenta o de denominación es la característica principal del dinero primario. Se trata de un instrumento emitido por los bancos centrales con aceptación generalizada para cursar pagos por contar con la prerrogativa del curso legal, motivo por el cual su entrega tiene como efecto legal la cancelación definitiva (payment finality) de cualquier obligación de pagar (ya sea resultante de la compra de un bien, ya de deudas en especies o en dinero contraídas con anterioridad). Asimismo, el curso legal habilita legalmente a los titulares de derechos de cobro (ya originados en ventas de bienes, ya en préstamos de especies o de dinero) a exigir, si lo desean, el ser pagados en unidades de dicha especie.

La estabilidad del valor de la unidad de cuenta o de denominación de los derechos y obligaciones instrumentados en los mercados financieros (o sea, el dinero primario) es esencial para la existencia y el desarrollo mismo del crédito. En su ausencia se genera lo que se ha llamado raquitismo crediticio o financiero y/o conlleva al uso de sucedáneos, como el dólar y otras monedas extranjeras, tasas de interés que en gran medida responden a la desvalorización esperada de la unidad de cuenta, o cláusulas de ajuste ex-post de los capitales adeudados conocidas como indexación.

En la Argentina (como en otros países de ingresos medios en los que la escasez, la inestabilidad y el elevado costo del financiamiento vienen constituyendo desde hace décadas un obstáculo para el crecimiento) la evidencia es incontrastable: con un volumen de ahorro doméstico agregado más que suficiente para financiar una razonable acumulación de capital la causa última o primer motor del raquitismo financiero y – consecuentemente – del subdesarrollo de su economía, es la inestabilidad jurídica, fiscal y monetaria. Entre los principales factores de inestabilidad y raquitismo financiero, cabe mencionar:

La persistencia de prácticas tributarias, políticas de gasto y endeudamiento público que terminan distorsionando la tasa de interés real, los precios relativos, el tipo de cambio real y – en última instancia – la competitividad de la economía en su conjunto. En materia de endeudamiento los sectores públicos nacional, provinciales y municipales: I) Deben guiarse por el principio de austeridad, que significa no aceptar todo el crédito que se les ofrece sino solo es que es capaz de generar riqueza y flujos financieros para pagar intereses y amortizaciones; II) Deben ser previsores, es decir no considerar como permanentes ciertas coyunturas favorables y III) Deben ser honestos en la exposición de la totalidad de sus obligaciones, tanto sean instrumentadas, como contingentes.

La ausencia de una moneda nacional que sirva de unidad de denominación de derechos y obligaciones a mediano y largo plazo, da lugar al uso de la moneda extranjera a dichos efectos, principalmente el dólar. Es la dolarización de hecho.

La inestabilidad y volatilidad de las condiciones generales de la economía, incluyendo particularmente la inseguridad jurídica resultante de casos frecuentes de violaciones contractuales originadas en decisiones del sector público.

Las demoras y dificultades para ejecutar judicialmente obligaciones y garantías, resultado de la vigencia de leyes y prácticas jurídicas excesivamente favorables a los deudores, y

La ausencia de mercados secundarios profundos que aseguren liquidez a los instrumentos de financiación de mediano o largo plazo.

La experiencia ha mostrado claramente como estos factores de inestabilidad han inhibido tanto a las partes inversoras/acreedoras de los mercados de financiamiento, como a las partes tomadoras/deudoras:

Para los acreedores o inversores, aquellos factores de inestabilidad han sido las devaluaciones, licuaciones, congelamientos, moratorias, etc. Han sido una amenaza permanente sobre el valor real final de sus derechos e intereses, promoviendo históricamente la huida de ahorros locales hacia instrumentos y mercados externos, o bien, su inversión directa en activos físicos, algo más protegidos hasta ahora.

Para los tomadores de fondos o deudores, los mismos factores de inestabilidad – a través de su impacto distorsivo sobre la tasa de interés real, los descalces de plazos y de monedas, los precios relativos y el tipo de cambio real – ponen frecuentemente en riesgo su misma supervivencia.

Cabe también señalar la experiencia de los países desarrollados afectados por una severa crisis financieras desde 2008 hasta mediados de la década que está por finalizar, con contracción del crédito, recesión y aumento del desempleo. A lo largo de varias décadas y en diversa medida, casi todos estos países ejecutaron políticas fiscales muy expansivas que se financiaron con un endeudamiento público creciente, fondeado por bancos y otros vehículos de inversiones tanto de residentes como de extranjeros. Estas crisis han dado lugar a profundas revisiones de la legislación sobre bancos y mercados de capitales, sin duda necesarias, pero que resultarán inútiles si los gobiernos no logran poner en caja las cuentas fiscales.

3) Objetivos y rasgos relevantes de una ley de Entidades Financieras.

I) Distinción entre la actividad bancaria y otros intermediarios de instrumentos financieros, límites impuestos por la ley y rol del Banco Central en la estructura de supervisión:

La Ley de Entidades Financieras que proponemos pretende basarse en las consideraciones precedentes y contribuir a que los poderes públicos puedan responder satisfactoriamente a las exigencias arriba mencionadas y en particular impulsar:

• El conocimiento del sistema financiero por parte del público y la confianza en el mismo,
• La protección de los usuarios,
• La competencia y la innovación dentro del sistema,
• El buen gobierno de las instituciones participantes y la prevención y represión del delito dentro del sistema.

Entre quienes conforman los mercados financieros cabe distinguir la actividad propiamente bancaria, caracterizada por la captación de fondos con la obligación de su restitución en plazos A) no calzados con los de maduración o cobro de sus activos y B) desvinculada de los riesgos de mora o insolvencia de tales activos. Así, las firmas bancarias corren riesgos de liquidez y de solvencia distinguibles de los asumidos por otros intermediarios, que venden a terceros instrumentos financieros variados (acciones, pagarés, certificados de participación en fideicomisos, cuotas-partes en fondos comunes, etc.) sin asumir ellos riesgos propios por descalce de plazos ni de crédito. Quienes invierten sus ahorros mediante los servicios de este segundo tipo de intermediarios no quedan acreedores de los mismos, sino de los emisores primarios de los instrumentos financieros que adquieren, actuando los intermediarios principalmente como administradores o fiduciarios de fondos de terceros. Puede incluso quedar la responsabilidad sobre la decisión de comprar o vender estos instrumentos en cabeza del cliente, no siendo el intermediario más que un prestador de servicio de comisión.

Por las características de alta liquidez y bajo riesgo de los medios de pago e instrumentos de ahorro que ofrece al público, la intermediación propiamente bancaria tiene una alta potencialidad para impulsar la actividad económica general. La contrapartida, sin embargo, son los grandes descalces de plazos y riesgos, apenas atenuados por unas reservas de liquidez y un capital propio que son pequeñas fracciones de sus obligaciones. La “opacidad” de los riesgos y descalces propios de las firmas bancarias las exponen a un riesgo adicional: El de sufrir corridas por contagio o mero rumor.

Como los pasivos u obligaciones de los bancos incluyen una parte importante del sistema de pagos (la que no es desempeñada por el dinero circulante) y el ahorro de las unidades más pequeñas, ha sido práctica casi universal que cuenten con diversas garantías y/o privilegios tanto en casos de crisis de liquidez como en casos de insolvencia. A fin de evitar demasiado riesgo moral, sin embargo, estos privilegios y garantías deben ir acompañados por una severa normativa prudencial. Esta normativa requiere a su vez el ejercicio de una estricta supervisión sobre su cumplimiento y de la aplicación de normas correctivas y/o penalidades en casos de incumplimiento. Ahora bien, habida cuenta de la vulnerabilidad del esquema “riesgos bancarios → normas prudenciales → supervisión” – repetidamente demostrada tanto en nuestro país, como en el extranjero – y vistos los elevadísimos costos que generan las crisis bancarias, es importante que la ley fije límites precisos a la expansión de las firmas que desempeñan la actividad propiamente bancaria.

En lo que hace a las funciones normales y habituales de los bancos, la legislación sobre entidades financieras debería propender a que:

• el sistema y los servicios de pagos sean de alcance amplio y fácil accesibilidad,

y definir:

• los diversos tipos de entidades que se autorizarán (públicas, universales, especializadas, etc.)
• las exigencias para la autorización, las estructuras de capital y de gobernanza para cada clase de entidades
• los criterios prudenciales en materias de liquidez y capitales, riesgos credititos, descalces, riesgos de mercado, operacionales, legales, etc.
• los límites particulares a las financiaciones otorgada al Sector Público (agregado que nuclea al Estado Nacional, los estados provinciales y municipales y todo ente, organismo o sociedad comercial en cuya propiedad participe directa o indirectamente el sector público)
• las exigencias mínimas para los regímenes contables, de auditoría, de consolidación y transparencia informativa.
• los criterios de confidencialidad y secreto bancario.  

En lo que respecta a los bancos de propiedad estatal debe legislarse para que cualquiera sea la persona jurídica de carácter público que ejerza el control de su capital, ellos estarán sometidos a las normas de esta ley y sus reglamentaciones sin excepción de ninguna naturaleza. Estas entidades no podrán celebrar operaciones de crédito de cualquier tipo o naturaleza a favor o beneficio de personas de los Estados Nacional Provinciales o Municipales o de las entidades autárquicas de objeto bancario o financiero propiedad o controlada por cualquiera de dichos Estados, salvo dentro de los límites que, por resolución fundada dictada por la Superintendencia.

La captación de depósitos, el otorgamiento de créditos y cualquier otro servicio bancario que pudieran ser calificados – por decreto del Poder Ejecutivo Nacional – de servicio público (como podría ser el caso de una cuenta básica para cobros y pagos) será prestada o llevada a cabo por el o los bancos públicos que el decreto del Poder Ejecutivo determine y en las condiciones que allí se establezcan. La calificación de servicio público ha sido históricamente reservada a actividades en las que se entiende que el oferente o prestador no debe poder ejercer el derecho de admisión o exclusión. Típicamente se trata de las redes de telefonía fija, energía eléctrica, gas, caminos, transporte y otros servicios en los que existe uno solo o muy pocos prestadores. Este no es el caso de los mercados financieros, en los que existe una muy amplia competencia. Por otra parte, en la actividad de acordar financiaciones la selección es un derecho inherente y crucial para los oferentes.

En cuanto a la actividad de intermediación financiera no bancaria, la distinta naturaleza de los riesgos asumidos por los intermediarios, las diferentes exigencias que de ello resultan en materias de liquidez (encajes) y solvencia (capitales) y la ausencia de garantías y privilegios especiales para quienes inviertan sus ahorros a través de estos intermediarios, son todos factores que justifican que su supervisión sea ejercida por un órgano específico. Ahora bien, dado que los intermediarios no bancarios (actividad a veces referida como banca de inversión) comercializan instrumentos que compiten con los emitidos por los bancos y pueden adquirir dimensiones tales que los conviertan en actores sistémicos, es necesario que su organismo específico de supervisión mantenga informado de manera plena y permanente al Banco Central – en su carácter de supervisor general de los mercados financieros – y a la superintendencia de bancos, sobre los montos, magnitudes y evolución de los riesgos administrados.

La estructura y facultades de las autoridades regulatorias y de supervisión, así como el perfeccionamiento de los mecanismos legales para la resolución de situaciones de iliquidez y/o de insolvencia de estas firmas deben ser parte central de una ley.

La ley de entidades financieras y la Carta Orgánica deben asignar al Banco Central la responsabilidad por el mantenimiento de la estabilidad de la moneda y el ejercicio de la política monetaria y crediticia general. En este marco y considerando el carácter monetario y crediticio de muchos de los instrumentos originados y/o negociados por los intermediarios bancarios y no bancarios que actúan en los diversos mercados financieros, la ley debe asignar al Banco Central un rol de supervisor general (general oversight) del sistema financiero.

No será el Banco Central, sin embargo, quien emitirá las normas prudenciales ni quien supervisará su cumplimiento, sino las superintendencias respectivas, las que serán entidades autárquicas dependientes del Poder Ejecutivo Nacional a través del Ministerio de Hacienda de la Nación. Pero el Banco Central dispondrá de la información necesaria para evaluar la liquidez y la solvencia de los intermediarios, pudiendo coordinar con las superintendencias específicas las políticas macro y micro prudenciales que juzgue apropiadas. Así, la estructura de supervisión del sistema financiero quedará integrada de acuerdo al siguiente esquema:

Para minimizar la ocurrencia de arbitrajes regulatorios, la ley debe facultar a la autoridad a que limite la participación de las firmas bancarias en otros mercados financieros, como el de los seguros, los fondos de pensiones, las firmas bursátiles y la originación y distribución de participaciones en fideicomisos.

II) Principios que deben guiar la resolución y reestructuración de instituciones fallidas.

En el punto primero de este documento quedó en claro – desde un punto de vista conceptual – lo crucial que es la moderación en ciertas políticas públicas (fiscales, monetarias) y la firmeza en otras (defensa de los derechos de propiedad y ejecución de contratos) para lograr un razonable desarrollo de las instituciones y mercados de crédito. El rol primordial de este en la generación y sostenimiento de la actividad económica explica, por otra parte, el creciente involucramiento de los gobiernos en la actividad financiera a lo largo del siglo XX. Dicho involucramiento no fue solo de carácter regulatorio, sino también como participante directo (a través de bancos y otras instituciones financieras) y – más importante todavía – como garante y estabilizador de la actividad. En esta última materia, con la esperanza de minimizar la disrupción de los canales de crédito se invirtieron en muchas oportunidades cuantiosos recursos fiscales extraídos de toda la sociedad toda, vulnerándose además el sano principio de disciplina de mercado que sostiene que las pérdidas no deben ser socializadas, sino soportadas por sus responsables.

La ley debe otorgar a la autoridad la facultad de liquidar o rescatar (por vía de saneamiento, reestructuración, etc.) instituciones fallidas o en peligro inminente, pero la decisión de balancear los riesgos (el llamado riesgo moral versus el eventual costo agregado para la economía de no rescatar instituciones) no queda solo en cabeza de las superintendencias, sino que será responsabilidad de un consejo integrado por estas, el Banco Central y el Ministerio de Hacienda. Queda establecido como un principio central para este Consejo que, en los casos de saneamiento o reestructuración, las medidas a adoptar estarán orientadas a la preservación de los sistemas de pagos, el ahorro y los fondos públicos, pero no al rescate de grandes inversores y accionistas.

En los casos de instituciones que no alcancen a cubrir las exigencias mínimas de liquidez y solvencia fijadas, las respectivas superintendencias podrán fijarles plazos perentorios para su encuadramiento o proceder a su saneamiento o liquidación, según lo aconsejen las circunstancias, en consulta – como se señaló – con el Ministerio de Hacienda y el Banco Central.

Tanto para uno como en otro caso (liquidación o saneamiento), se proponen garantías, privilegios de cobro y mecanismos y procedimientos basados tanto en la experiencia argentina como en la de otros países y guiados por los siguientes principios y criterios:

La protección de la estabilidad de los sistemas financieros y de la continuidad de los servicios de pagos serán los objetivos prioritarios. 

Se hará el mayor esfuerzo por preservar la confianza del público general en las instituciones financieras, pero poniendo especial cuidado en no ofrecer protección ni garantías a los inversores de mayor tamaño y sofisticación, así como a los accionistas o propietarios de las instituciones fallidas. 

En los casos de saneamiento las alternativas que cada superintendencia podrá evaluar y emplear serán las siguientes: 

• Excluir activos y pasivos y transferir su propiedad (o las acciones representativas de su propiedad) a un tercero.
• Excluir activos y pasivos y transferir transitoriamente su propiedad a una institución perteneciente a la autoridad regulatoria o
• Transferir transitoriamente la totalidad de las acciones y el control a la autoridad regulatoria.

La política minera en la Argentina debe establecerse reconociendo su enorme potencial de contribución al desarrollo, en el contexto de los desafíos para su concreción compatible con el ambiente.

La existencia de importantes recursos mineros en la Argentina, explotados insuficientemente, es un hecho históricamente reconocido. Esto no es lógico y requiere la identificación de las causas, su discusión abierta y acciones concretas. Cuando estas se instrumenten, deberán ser monitoreables con indicadores duros que faciliten el seguimiento y la corrección de desvíos. No sólo es importante la gestión, sino también la comunicación para una más rápida y continua mejora en la actividad. La Argentina deberá, en algún momento, explotar los recursos de que dispone.

En este capítulo se muestran elementos que permiten medir el potencial, las características de la actividad, su marco regulatorio y tributario, la relación Nación – provincias y el apoyo de las nuevas tecnologías.

Nos referiremos en particular a la minería de gran porte, usualmente llamada como megaminería, ya que es la actividad de más alto potencial y puede ser significativa en la mejora de los indicadores económicos regionales y nacionales. Es también la que presenta el mayor desafío para su concreción.

Características de la actividad 

La minería en el mundo se caracteriza por la presencia de empresas especializadas internacionales y por un alto nivel de complejidad financiera y tecnológica para el desarrollo de los proyectos. La previsibilidad es indispensable para lograr la llegada de la producción (commodities) al mercado en el tiempo preciso. La aceptación social se requiere para el desarrollo de la actividad, respetando el ambiente., Hay competencia entre proyectos en diversos países que pugnan para atraer las decisiones de inversión. Estos son algunos de los elementos que distinguen a la minería de otras actividades de riesgo, y explican en parte las dificultades de despliegue de nuestro potencial.

El caso argentino tiene características singulares ya que, si bien en nuestro marco regulatorio la minería ha sido caracterizada como de utilidad pública, los intereses políticos no han sido necesariamente consistentes en el apoyo de los proyectos.

La industria extractiva de gas y petróleo es naturalmente aceptada con numerosas facilidades de refinación próximas a grandes centros urbanos. No es así con la actividad minera, típicamente localizada en sectores remotos y carentes de infraestructura básica. Existe una fuerte sensibilidad por la preservación del ambiente. Por ello que la actividad minera debe darle la más alta prioridad, asegurando los más exigentes estándares internacionales en la operación. Asegurado esto, no se debe impedir la ejecución de proyectos de real interés y beneficio regional.

El capítulo “El negocio minero”, del Hernán Celorrio, dentro del libro “Derecho Minero Uruguayo” resume claramente las características de la minería, permitiendo complementar y expandir los conceptos previos. Dentro de su análisis, deseamos destacar por su importancia algunos de sus conceptos relevantes: 

Bases económicas: señala las enormes diferencias tecnológicas y económicas entre la minería tradicional, de muy pequeña escala, y la moderna minería. Desde la normativa, el desafío es contemporizar los alcances de las regulaciones tradicionales con las necesidades presentes, y considera adecuado, en el caso argentino, la actualización del Código de Minería mediante legislación específica adicional. En resumen, no se requiere la sanción de un nuevo código. La actividad está en condiciones de desarrollarse con una adecuada, consistente y armónica aplicación nacional y provincial del actual marco regulatorio. 

Bases de sustentabilidad: destaca que el normal desarrollo de explotación minera de gran porte requiere la sólida aceptación comunitaria en el área de localización del mismo, y una conformidad genérica nacional, social, basada en la utilidad económica. 

Los beneficios de la generación de empleos directos, la ocupación resultante de la provisión de servicios mineros, esencialmente locales, la generación de infraestructura vial y energética indispensable para el desarrollo, son claves para entender la contribución al progreso regional. 

También Celorrio asigna alta prioridad a la protección del ambiente, que requiere, frente al impacto de toda actividad industrial y de la Minería en particular, esquemas regulatorios que minimicen los efectos negativos. Pone especial foco en la regulación de la etapa final del ciclo productivo (cierre de minas), que demanda una adecuada compensación ambiental y la atención de la problemática social asociada.

Potencial de la minería argentina

La minería argentina se encuentra en un estado de bajo desarrollo pese a su gran potencial. En su trabajo “Minería y desarrollo”  el equipo liderado por Daniel Gustavo Montamat brinda una perspectiva de nuestras posibilidades:

La Argentina conforma con Chile y Bolivia el “Triángulo del Litio”. Nuestro país es beneficiado con la llegada de inversiones y nuevos proyectos que pueden conducir a convertir a La Argentina en uno de los dos principales productores de carbonato de litio.

Adicionalmente, nuestro país puede convertirse en uno de los cinco mayores reservorios de plata del mundo, y en consecuencia en uno de sus principales productores.

Del mismo modo, podría estar entre los 10 principales países en cuanto a reservas y producción de oro.

La explotación del cobre, tradicional actividad en Chile, ha estado muy relegada en nuestra zona, pero puede llegar a estar en el sexto lugar detrás de Chile, China, Perú, Estados Unidos y Australia.

El despliegue de estas potencialidades habilitaría inversiones de más de 30.000 millones de dólares, exportaciones en el orden de los 11.000 millones de dólares anuales, unos 30.000 nuevos empleos directos, la creación de un total del orden de 55.000 nuevos empleos entre directos e indirectos, que llevarían la fuerza total laboral del sector a más de 120.000 empleos.

Resistencia al desarrollo de la actividad

Países como Canadá, Estados Unidos, Australia son líderes en la actividad, y han desarrollado regulaciones y procedimientos para lograr una explotación racional, compatible con los más altos estándares de protección ambiental. El potencial argentino es significativo, con capacidad para la generación de divisas por exportación, empleo y desarrollo de infraestructuras viales y energéticas regionales. Tenemos confianza en la posibilidad de desplegar este potencial, contribuyendo al progreso en libertad. Por esto, es interesante explorar e identificar algunas de las posibles raíces del subdesarrollo minero argentino.

En la Argentina, las mayores concentraciones poblacionales se encuentran en provincias donde la minería es totalmente secundaria, por lo que resulta fácil encontrar espacios para la oposición a nuevos proyectos., Se requiere en consecuencia para su concreción, de una fuerte decisión política en las provincias interesadas, reales beneficiarias y también responsables por la gestión de los riesgos y eventuales contingencias.

La infraestructura vial y energética se desarrolló con la impronta de la tradicional actividad agropecuaria como la de mayor preponderancia económica, relegando a la actividad minera durante décadas a un rol secundario.

En su disertación en la Academia de Ciencias Morales y Políticas, el Ing. Juan José Aranguren señalaba paradojas (e hipocresía) de la política, con varias provincias prohibiendo el desarrollo de la actividad o limitándola vía ambigüedades normativas y regulatorias que le quitan la indispensable previsibilidad a los proyectos.

Existen falsos conceptos relativos al ambiente, y prejuicios y falta de conocimiento de la industria que son al mismo tiempo desafíos y oportunidades. Creemos son resolubles desde la gestión y adecuada comunicación.

Marco regulatorio

Como se indicó anteriormente, no se cree necesario un nuevo Código de Minería para el despliegue de la potencia de la actividad. Las leyes específicas sancionadas complementan y actualizan el Código de Minería original y son eficaces para la promoción de la actividad. Sí es necesario lograr una coherencia normativa entre la Nación y las provincias, que son la autoridad de aplicación del marco regulatorio.

Demoras injustificadas en el tratamiento de los estudios de impacto ambiental, demandas irrazonables, descoordinación entre gobiernos provinciales y municipios correspondientes a la zona del proyecto, limitan las posibilidades de concreción y agregan incertidumbre al proceso de aprobación. Por lo tanto, dificultan la toma de decisión de la inversión, que incluye aspectos tan prácticos como definir en qué momento se contrata la maquinaria de construcción.

La dificultad de obtener la confianza en llegar en tiempo adecuado al mercado actúa como disuasor para las inversiones que compiten contra proyectos de otros países. Nuestro país cuenta sin embargo con un activo significativo, que es la percepción del respeto del derecho de propiedad en la actividad minera. No es poco en una industria que debe, como en el gas y petróleo, desarrollarse donde se encuentran los yacimientos, sin posibilidad de elegir la conveniencia de zona, gobiernos o países, y que se desenvuelve en un tiempo (décadas) sujetos a potencial volatilidad, y que en consecuencia está más dispuesta a aceptar riesgos políticos pese al compromiso del capital empleado. 

Los riesgos de la industria (riesgo comercial en un mercado global que determina los precios de los commodities; el riesgo geológico que afecta la exploración y la explotación y el riesgo político) requieren garantías en la legislación del país receptor de las inversiones. Los principales actores de la actividad son empresas que operan en Bolsas, con estrictos estándares en la transparencia de la información sobre proyectos y situación empresaria de modo de proteger a los pequeños inversores que a través de la compra de acciones suman fondos al financiamiento de la actividad. Se suma el financiamiento de instituciones bancarias que analizan los antecedentes y la experiencia de los desarrolladores, y evalúan los riesgos implícitos de los proyectos, incluyendo el político. Este aspecto regulatorio de las empresas en los mercados de capitales, poco difundido en general, actúa como reaseguro respecto del compromiso con la tecnología de explotación y protección al medio, ya que desvíos respecto de estándares internacionales (que suelen ser más severos que las restricciones locales), implica para los actores un altísimo costo en su valor de mercado y en el costo de su financiación: el interés económico y financiero apalanca así la mejor explotación y la integración con la comunidad regional.

La etapa de exploración también requiere del celo regulatorio. En una etapa donde las tecnologías permiten avanzar con estudios de prefactibilidad sin visitar el campo, la transparencia respecto de la información geológica y sobre derechos establecidos se convierte en clave. El regulador no debe solo atender al cuidado de las prácticas exploratorios sino asegurar diligentemente que se realicen las inversiones comprometidas en las concesiones otorgadas, permitiendo la evaluación y seguimiento de las distintas iniciativas en etapa de exploración y fomentar la competencia entre empresas desarrolladores, dando un nivel de visibilidad que evite la morosidad en el control y el freno al desarrollo (nos referiremos más adelante a parte de este problema: los coffee miners).

La adecuada información es base para la transparencia y la competencia, que hacen eficaz y eficiente a la regulación. La actividad del Servicio Geológico Minero Argentino (Segemar) debe continuar siendo impulsada y alentada. Su misión y visión, que son coincidentes con los principios y valores que creemos impulsarán la actividad, son los siguientes:

Misión: busca producir el conocimiento para dar valor al patrimonio mineral de la Nación, promover el desarrollo integral y armónico de la sociedad y ambiente desde la caracterización de los fenómenos geológicos, el ordenamiento territorial y el desarrollo tecnológico, mediante la provisión de información veraz y adecuada a la sociedad sobre los recursos geológicos, mineros y ambientales del país.

Visión: buscar la excelencia técnico-científica en la generación de la información geológica de base y la aplicación de los recursos naturales en procesos productivos acordes al desarrollo sostenible desde lo socio-económico y ambiental de la Nación. Comprometer los más altos estándares de la ciencia con los fines de un ordenamiento territorial adecuado y la identificación de sitios de peligrosidad geológica que propicien una base de información apta para un desarrollo geográfico poblacional armónico en Argentina.

Protección del ambiente: Ley de Glaciares

La Ley de Glaciares actualmente vigente fija los objetivos: “establecer los presupuestos mínimos para la protección de los glaciares y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como atractivo turístico constituyendo a los glaciares como bienes de carácter público”.

Las metas perseguidas por el legislador no son cuestionables y deben ser mantenidas y respetadas. Tememos que la apertura de la discusión de una nueva ley, que podría resultar ya sea en desprotección ambiental o en el otro extremo en la sobrerregulación de la actividad, también paralizaría nuevos proyectos a la espera de la nueva normativa. Las dificultades de la ley vigente estriban en su reglamentación, particularmente en las zonas grises de definición de glaciares. Por ejemplo, cuál es el volumen mínimo para que una masa sea considerada glaciar o la definición áreas protegidas como ambientes periglaciares. Estas zonas grises son de tal impacto que aún no se ha logrado finalizar el inventario de glaciares y periglaciares indicado por la ley.

Estas ambigüedades demoran proyectos. Deben definirse para lograr una protección del ambiente compatible con los proyectos y los costos ambientales asociados a los mismos.

Es entendible la renuencia de los reguladores locales para definir temas tan sensibles, donde es tan inmediata la previsible reacción de grupos ambientalistas radicalizados como la postergación o cancelación de inversiones que podrían llevarse razonablemente adelante con altos beneficios sociales generales y a nivel local. La ciencia y la academia deben definir estos espacios y la gestión y discusión de cada caso serán responsables de armonizar la aplicación concreta de esas definiciones.

Relación Nación – Provincias

El marco normativo nacional define los principios de la actividad minera y aspectos tributarios (estabilidad tributaria; reintegros de Impuesto al Valor Agregado -IVA-, libre disponibilidad de divisas generadas entre otros), en tanto son las provincias las dueñas de la riqueza y en consecuencia de las regalías por su explotación. Se benefician, además, con las mejoras e inversiones en infraestructura, y la creación de actividad y empleo. Son las provincias la autoridad de aplicación. Son las autoridades provinciales las que deben definir, con el soporte del mandato de sus ciudadanos, la actitud frente a las distintas posibilidades de explotación y de los proyectos dentro de sus jurisdicciones.  Los proyectos confirmados deberán contar con el respaldo de los gobernadores y su compromiso en el nivel de decisión necesario para la resolución de los numerosos y previsibles asuntos que surgen luego en inversiones de este nivel de complejidad. Entre ellos, es central la decisión provincial respecto a las obras de infraestructura comprometidas. Siempre resulta en una negociación con la empresa minera en una situación de ganar-ganar, ya que el objetivo de una parte es la mejora de la infraestructura provincial y la de la empresa es lograr sustentabilidad de su inversión. Esto contribuye a dar un marco de racionalidad a la discusión, y modera a lo prudente y razonable las demandas, alejando la posibilidad de corrupción.

El rol de la Nación será hacer visible las decisiones y sus consecuencias. Deberá vigilar la compatibilidad con la norma nacional.

Dinámica provincial y coffee miners

Un factor importante es el tiempo necesario para lograr el tratamiento y aprobación de los proyectos mineros a nivel provincial. Por los imprevisibles tiempos burocráticos para el tratamiento de las iniciativas, tanto en sus aspectos técnicos como ambientales. En general resultan en largos períodos de discusión y múltiples y sucesivas observaciones, que tal vez ayudan a los funcionarios a evitar decisiones difíciles y controversiales, pero que implican la postergación o cancelación de muchos emprendimientos.

La dinámica provincial incluye además a los llamados coffe miners, quienes tienen concesiones, pero no realizan las inversiones requeridas amparados en la laxitud de los controles, siendo su negocio único esperar al desarrollador genuino, con voluntad y capacidad de inversión, a quien venderle sus derechos al mejor precio posible.

Su presencia es nociva y demora el desarrollo y la verificación de la potencia de los yacimientos en su área concedida. Su capacidad de disuasión del inversor genuino es tanto más significativa cuanto más se encuentre el esquema arraigado a nivel local. Significa un riesgo acentuado de prácticas corruptas a lo largo de la aprobación de la iniciativa y de la eventual futura explotación.

La tecnología puede limitar enormemente este problema. La autoridad nacional puede contribuir mediante la transparencia por la publicitación de las concesiones de exploración otorgadas, así como de otros derechos de explotación concedidos, de las inversiones realizadas y del estado de esos contratos. De esa forma se fuerza a invertir o a desistir a los morosos y contribuye al control ciudadano. El mapa de concesiones y su estado, sumado al mapa geológico son instrumentos de transparencia y profesionalidad que activamente favorecen la actividad responsable.

Oportunidad: mejora de infraestructuras regionales

La actividad minera, a través de las inversiones empresarias en los proyectos, ofrece oportunidades únicas a nivel provincial, para la mejora de su infraestructura vial y energética.

En general, los yacimientos se encuentran en áreas postergadas, de difícil acceso y sin la indispensable energía. Se requieren accesos viables desde zonas centrales a nivel regional desde donde llegarán equipos, maquinarias y elementos indispensables para el mantenimiento de la operación. También se necesitará infraestructura energética que, en el caso de acordarse su integración a la red local, proporcionará bases de desarrollo. El uso de fuentes alternativas renovables de energía es una tendencia en el sector y agregan valor a la oportunidad. Adicionalmente el agua es un recurso y al mismo tiempo una preocupación a ser atendida. Puede agregar al interés o contras al proyecto.

El nivel de actividad se incrementará fuertemente en etapa de construcción y cambiará su perfil manteniendo un ritmo apreciable durante la etapa de explotación.

La creación de empleo formal, con salarios atractivos, propende a la mejora social y fomenta empresas pequeñas y micro-emprendimientos comerciales. También encontrará resistencia de sectores informales, que verán afectados sus intereses en cuanto a disponibilidad de fuerza de trabajo precario.

El apoyo de la Nación seguramente favorecerá el más rápido crecimiento de la industria minera. La creciente profesionalización de los cuadros regulatorios profesionales también apuntala ese objetivo, pero nada es comparable a la decisión política regional para el impulso de la actividad.

Decomisionado (cierre de mina)

El fin del ciclo de explotación (cierre de mina) representa desafíos, y al mismo tiempo muestra como contraste los beneficios de la actividad. La comunidad involucrada en el proyecto sufre fuertemente la cesación y requiere de una planificada transición.

La minería moderna prevé cierto grado de redespliegue de recursos especializados y con experiencia para mitigar el impacto. Adicionalmente, las tareas previstas para compensación ambiental deben incorporar elementos de compensación social para favorecer la reinserción, para lo que la educación y formación planificadas debe ser la regla.

La extensión de la vida útil de las iniciativas mediante prácticas de fomento, muchas veces irracionales por no responder a criterios económicos, deben contemplarse evaluando sus costos. Deben armonizar el interés local con los recursos impositivos evitando subsidios irrazonables. La decisión al respecto debe mantenerse a nivel provincial. 

Comunicación

Es difícil encontrar actores de la actividad que no reconozcan el impacto de la deficiente comunicación en la percepción de la minería en nuestro país. Algunos factores ayudan a comprender los desafíos:

Las grandes corporaciones, en general extranjeras, suelen centralizar corporativamente sus comunicaciones, privilegiando a veces a sus accionistas y financistas frente a los demás actores. Eso demora y hace ineficiente y poco fluida la comunicación local, y dificulta la clarificación y desmentida de versiones infundadas.

Las empresas mineras, con muy pocas excepciones, tanto por motivos reales éticos como por conveniencia en las prácticas de negocios, tienen reglas corporativas, comprometiéndose con las comunidades en las que desarrollan sus actividades. Alinear esas reglas de beneficio social con las percepciones de la comunidad es un desafío que requiere de habilidades de comunicación y gestión de la gerencia local.

Las empresas suelen optar localmente por un perfil de baja difusión y sobre todo de sus riesgos y de las prácticas para su gestión y mitigación. La difusión de riesgos debe contribuir al debate y ser parte de la comunicación habitual. Esto es particularmente importante para enfrentar casos de accidentes o siniestros, que en la minería pueden ocurrir, y lamentablemente ocurren. El sector académico, imparcial, es un interlocutor social relevante.

Inevitablemente, las noticias transmitidas mediáticamente son aquellas que representan hechos inusuales, por lo que la necesaria difusión de las manifestaciones contrarias a la actividad deberá complementarse con información objetiva y de divulgación que centre la discusión en elementos objetivos, ya sea que convaliden o no el reclamo la luz de la información académica objetiva y responsable.

La política debe evitar ambigüedades e hipocresías, y pensar a largo plazo en el bien de las comunidades a la que sirve, saliendo de la conveniencia electoral pasajera y aceptando con responsabilidad su compromiso con la gestión.

La transparencia es la mejor comunicación. Las redes y las nuevas tecnologías deben impulsarla y conducir a los múltiples actores a un nuevo nivel de transmisión de hechos objetivos. Es la comunidad con su diversidad de intereses y perspectivas la que enriquece el debate y ejerce un indirecto pero efectivo control sobre sus gobernantes, autoridades y sobre las mismas empresas.

Propuesta de gestión

En la mencionada disertación del ex ministro de Energía y Minería, Juan José Aranguren, en la Academia Nacional de Ciencias Morales y Políticas, se mencionaron una serie de iniciativas y acciones para el desarrollo de la actividad en armonía con el ambiente. Son significativas al surgir de la experiencia de un actor central con responsabilidad de gestión y alineado con los objetivos de desarrollo racional.

Entre ellas señalamos:

• Evitar fundamentalismos.
• La racionalidad debe prevalecer sobre la emocionalidad.
• Abrir el diálogo sin reservas y propiciar al debate.
• Evitar el uso de la preservación ambiental y de la minería como mercancías políticas.
• Participar de iniciativas globales, que mejoran la transparencia.
• Establecer los beneficios y riesgos de la actividad (en cada proyecto).
• Reacción diligente ante contingencias.

 El reconocimiento del subdesarrollo minero argentino es un punto de partida para el cambio.

La experiencia en la Argentina y las características de la actividad global muestran la comunicación y la gestión diligente como pilares de sustento y progreso de la industria.

Una buena gestión implica objetivos específicos (e idealmente demandantes); medibles; alcanzables; relevantes y en marco de tiempo definido (SMART por sus siglas en inglés).

Es deseable poder evaluar a nuestra dirigencia según las mismas prácticas que caracterizan la gestión privada. Eso requiere determinación y disposición al debate para la fijación de objetivos y su tiempo de concreción esperado, y el desarrollo de indicadores de gestión y criterios que permitan hacer el seguimiento de los resultados gestionales y la corrección de los desvíos que surjan: nada menos debe exigirse a quienes nos gobiernan y administran nuestros recursos.

La minería, así conducida y respetando las libertades privadas en su desarrollo, contribuirá significativamente a convertir en realidad el potencial latente de nuestra Argentina, llevando progreso en el respeto de los principios federales de nuestra República.